Estratti disponibili

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Il ruolo della formazione nella gestione delle emergenze

Fig 1. Forme di pianificazione degli interventi di emergenza.

Fig. 2. Un percorso formativo in protezione civile.

La gestione degli interventi di soccorso in seguito a disastri, crisi ed emergenze è un campo relativamente nuovo ma, ciò nondimeno, può valersi di una tradizione di studio e ricerca che risale in origine dagli anni 1920 (Prince 1920, Barrows 1923) e che sia forte e sostenuta dal 1950 in poi. Mentre talvolta il campo viene incluso nei programmi di scienze del management, in realtà esso costituisce una disciplina in sé, fondata su diverse basi. I suoi obiettivi fondamentali sono quattro (Waugh e Tierney 2007):

- in situazioni di crisi, abbinare le risorse a disposizione con il fabbisogno urgente;

- permettere diversi enti ed organizzazioni di lavorare insieme in modo efficace sotto condizioni difficili e probabilmente insolite;

- comunicare con unità operative e centri operativi in modo tale da mantenere il livello di comando e controllo delle situazioni di crisi;

- applicare i provvedimenti del piano di emergenza, insieme a rilevanti protocolli operativi e patti di assistenza mutua, secondo le esigenze del disastro.

Questi processi richiedono una conoscenza di come lavorano le diverse organizzazioni ed i vari specialisti del soccorso. Quindi, la gestione delle emergenze (emergency management) è una disciplina trasversale (Phillips 2005), la quale deve sviluppare un linguaggio e una cultura in comune tra almeno 35 professioni e discipline che partecipano, in un modo o un altro, nel 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, risposta, ripristino e ricostruzione). Il processo di coordinare complessi lavori di emergenza richiede l'abilità di intendere e lavorare con gli esponenti delle varie discipline, in effetti di "parlare il loro linguaggio" al fine di poter capire i loro punti di vista e aiutarli ad affrontare l'emergenza in modo efficace (Alexander 2002).

La gestione delle emergenze è una disciplina olistica, concreta e dedicata alla soluzione di problemi pratici (McEntire 2003). Essa è fortemente legata alla pianificazione d'emergenza, alla gestione della continuità degli affari aziendali (business continuity management, BCM; Elliott et alii 2001), alla risposta medica all'emergenza ed ad altri campi di natura altamente pratica. Gli imperativi sono di salvare le vite umane, aiutare a coordinare il soccorso delle vittime, contenere e ridurre i danni, e assicurare un rapido ritorno ad accettabili condizioni normali.

Nel mondo moderno, ci sono numerose associazioni alle quali i coordinatori di emergenza possono aderire. L'Istituto di Protezione Civile e Gestione delle Emergenze (ICPEM, già Istituto di Difesa Civile e Studio dei Disastri) fu fondato nel Regno Unito nel 1937 ed è una società accademica a pieni titoli, la più antica del mondo. La UK Società di Pianificazione delle Emergenze (EPS) ha 3000 soci, mentre la Società Internazionale dei Coordinatori di Emergenza (IAEM) ha 4500. Quest'ultima offre una qualificazione professionale di validità mondiale, l'esame di Certified Emergency Manager (CEM). In tutto il mondo, IAEM promuove vigorosamente otto principi della gestione delle emergenze (vedi tabella n. 1). Da questi è chiaro che gestire le emergenze richieda doti come il leadership, l'abilità di coordinare, e in più una spiccata conoscenza dell'anatomia delle emergenze (Haddow e Bullock 2003).

A livello mondiale, esistono in commercio almeno 400 libri (in lingua inglese) di rilevanza alla gestione delle emergenze. Dal 1950 in questo campo e nelle materie affini almeno 19.000 libri e articoli accademici sono stati pubblicati, sempre in lingua inglese e a livello mondiale. Quando si insegna la gestione delle emergenze, è importante utilizzare i frutti della ricerca (Coppola 2008) e abbinare la teoria con l'esperienza derivata dalla gestione degli eventi del passato (Alexander 2000). Entrambi questo aspetti sono indispensabili. La teoria fornisce una specie di "carta stradale" delle situazioni caotiche di emergenza (Drabek 2006). Utilizzando le nozioni teoriche come guida, le persone formate in questo settore devono capire processi assai complessi. Sono inclusi nell'elenco comando e controllo, evacuazione, analisi della vulnerabilità (sociale, economica e fisica), comunicazione (di nuovo con componenti sociali e fisici), preavviso, ricerca e salvataggio, e risposta medica e sanitaria alle emergenze.

Un coordinatore delle emergenze deve essere in grado di creare, disseminare, mantenere, applicare e aggiornare piani di emergenza di tre tipi (Fig. 1). Per primo c'è il piano permanente che dispone le risorse in caso di crisi. Questo richiede la formulazione (con grande rigore) di scenari che raffigurano la dinamica dell'impatto e della risposta, la perizia delle risorse a disposizione e le procedure da applicare. In secondo luogo, ci sarà la pianificazione di contingenza pre-impatto e poi, in terzo luogo, la pianificazione strategica a corto termine da formulare durante la fase di emergenza. I piani di tutti i tipi devono essere compatibili tra diversi livelli della pubblica amministrazione, diversi territori e giurisdizioni, e diversi servizi di emergenza. Esiste anche una dimensione internazionale che include l'Unione Europea e l'Organizzazione delle Nazioni Uniti, ad esempio riguardo la Strategia Internazionale per la Riduzione dei Disastri (UN-ISDR) e l'Ufficio di Coordinamento degli Affari Umanitari (UN-OCHA). Il lavoro di coordinamento della risposta alle emergenze può essere locale, interregionale (nel caso di un'emergenza nazionale) o europeo (nel caso di un evento che incide su più di una nazione oppure che sia così grande da richiedere l'immissione di risorse dall'estero). Può interessare i paesi in via di sviluppo, come nel caso delle missioni umanitarie. In qualsiasi caso, per la pianificazione e la gestione di queste contingenze metodologie standardizzate esistono e devono essere insegnate (ISDR 2005).

In termini di pericoli e scenari, il moderno coordinatore di emergenza deve capire e rispondere ad una vasta gamma di rischi ed eventi. Le calamità naturali come alluvioni e terremoti costituiscono una categoria. I rischi tecnologici come scontri del trasporto e rovesci tossici costituiscono un'altra. Una terza è composta di rischi sociali come raduni e proteste di massa, e infine la quarta categoria consiste nel rischio di atti intenzionali, il terrorismo, la quale abbraccia anche la raccolta di intelligence e l'intervento militare e di difesa civile. In più ci sono i rischi emergenti (Schieb 2006). Di questi le pandemie sono generalmente considerate quello più pressante, seguito dagli effetti del cambiamento del clima e l'interruzione dei servizi di base, oppure la compromissione della catena del cibo. In base a questi rischi il panorama della protezione civile potrebbe cambiare radicalmente in soli pochi mesi, e quindi la flessibilità è una qualità vitale da insegnare al coordinatore degli interventi di emergenza (vedi tabella n. 1).

Nel settore del coordinamento delle emergenze è in atto una rivoluzione di tecnologia di comunicazione ed informazione. Questa ha avuto effetti profondi sulla risposta a disastri e crisi (Marincioni 2007). Quindi, è importante insegnare sia gli aspetti tecnici che il lato umano della comunicazione, compresa l'apposita ricerca in sociologia, psicologia e percezione. Dato che circa l'80% della pianificazione di emergenza costituisca un problema geografico e territoriale, i sistemi di informazione georeferenziata (GIS) sono un arnese essenziale (Dubois et alii 2006). Questi servizi ed attività saranno probabilmente concentrati nel centro operativo e il coordinatore di emergenza deve acquisire una piena conoscenza del suo potenziale e delle sue funzioni.

Recentemente è successa un'enorme crescita nella gestione della continuità degli affari aziendali (BCM--vedi sopra). Questa nuova disciplina è stata applicata sia al settore pubblico che a quello privato dell'economia. Il suo obiettivo principale è di rendere le aziende e le amministrazioni pubbliche resistenti ai disastri e alle crisi, e permetterle di superare i disagi senza andare in fallimento, il quale è un rischio assai forte per aziende non preparate. Per gli enti pubblici in tempi di disastro si tratta di evitare sostanziose interruzioni ai loro servizi. Nel promuovere le preparazioni, il coordinatore di emergenza gioca un ruolo fondamentale (Halliwell 2008).

In sintesi, il coordinatore di emergenza deve contribuire a creare resilienza. Questo termine deriva dalla reologia, la scienza dei materiali, e sta rapidamente diventando una distinta filosofia dell'organizzazione contro pericoli, rischi, crisi e disastri (Batabyal 1998). Nel creare resilienza, la sfida è di assicurare la professionalizzazione dei coordinatori di emergenza tramite la rigorosa applicazione della formazione e la creazione di titoli riconoscibili e rispettati. E' anche importante assicurare che il lavoro della gestione delle emergenze sia nelle mani di professionisti ben formati, in altre parole che ci sia un ruolo istituzionale per i laureati in questa materia. Grande progresso viene fatto in alcuni paesi, in particolare il Regno Unito, gli Stati Uniti, Canada, Australia, Nuova Zelanda, Svezia e India (Berkes 2007). E' importante che l'Italia non sia lasciata in dietro.

Se la formazione è il motore della professionalizzazione del ruolo del coordinatore di emergenza, quale è la forma migliorare di organizzarla? Nonostante le attrazioni di percorso di laurea di base in protezione civile, emerge un consenso che la soluzione più adatta è quella della laurea superiore. Una laurea di base in un'altra materia (sociologia, architettura, ingegneria, geologia, psicologia o qualsiasi disciplina attinente ai lavori di riduzione dei disastri) può servire come preparazione solida e profonda su cui poggiare l'esperienza lavorativa in protezione civile e la formazione trasversale (cioè interdisciplinare), offerta come laurea di specializzazione (Fig. 2). In quest'ultima, il corsista, già maturo negli studi, impara a coordinare, gestire e colloquiare con diversi specialisti in modo tale da creare la 'cultura comune' di cui la protezione civile ha forte bisogno (Neal 2000). Il prodotto di un percorso del genere dovrebbe essere una persona dotata di flessibilità e capacità di adattamento, due qualità essenziali nelle situazioni di emergenza e di rischio.

Citazioni

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Haddow, G.D. e J.A. Bullock. 2003. Introduction to Emergency Management. Butterworth-Heinemann, Londra, 272 pp.

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Tabella n. 1. I principi IAEM della gestione dell'emergenza

1. Comprensiva: per quanto riguarda i disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero prendere in considerazione tutti i rischi, tutte le fasi, tutti gli impatti e tutti gli interessati.

2. Progressiva: i coordinatori di emergenza dovrebbero anticipare i disastri del futuro e prendere misure preventive e preparatorie atte a creare comunità resilienti e resistenti ai disastri.

3. Gestione dei rischi: nel coordinare le priorità e le risorse, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare buoni principi di gestione dei rischi, basati sull'identificazione dei pericoli, nonché sull'analisi dei rischi e degli impatti.

4. Integrata: i coordinatori di emergenza dovrebbero assicurare una certa unità tra tutti i livelli della pubblica amministrazione e tutti gli elementi della comunità.

5. Collaborativa: i coordinatori di emergenza dovrebbero creare e mantenere rapporti larghi e sinceri tra persone ed organizzazioni atti ad incoraggiare fiducia, promuovere un'atmosfera da squadra, creare consenso e facilitare comunicazione.

6. Coordinata: per arrivare ad obiettivi comuni, i coordinatori di emergenza dovrebbero sincronizzare le attività di tutti gli interessati.

7. Flessibile: quando si tratta di affrontare la sfida dei disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare approcci creativi e innovativi.

8. Professionale: i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare un approccio basato su principi scientifici, radicati nella conoscenza accademica della materia, con ampio riferimento alla formazione, l'addestramento, l'etica, il servizio pubblico e il costante miglioramento.

NB: Questo principi costituiscono la base della definizione del profilo professionale del coordinatore di emergenza, come utilizzato nell'esame del CEM – Certified Emergency Manager.
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Il metodo degli scenari nella pianificazione e la gestione delle emergenze

Estratto dal libro: Principles of Emergency Planning and Management di David Alexander

Nel contesto dei disastri, uno scenario è una progressione ipotetica di circostanze e eventi progettata per illustrare o rivelare le conseguenze di qualche decisione, azione o impatto. Solitamente lo scenario viene allestito per offrire una risposta logica e consistente alla domanda "che cosa succederebbe se...?" Comunque, anziché mirare al futuro, talvolta si usa il metodo degli scenari per guardare in dietro (un modo positivo e costruttivo di utilizzare il senno di poi) come strumento di debriefing per meglio imparare le lezioni di un evento già successo.

Uno scenario è un modello di condizioni e circostanze. Esso solitamente viene progettato per rivelare il legame tra queste due cose (cioè, come le condizioni incidono con le circostanze e come le circostanze cambiano le condizioni). Il metodo degli scenari può essere usato, ad esempio, per rivelare le conseguenze degli impatti dei disastri, o di una certa scelta di opere di mitigazione, o di determinate strategie di ricerca e salvataggio dei superstiti. Gli scenari possono spiegare come la vulnerabilità interagisce con la pericolosità per creare particolari forme di rischio e di impatto. Gli scenari delle perdite dovute ai disastri possono essere modificati in base a determinate misure atte a ridurre il rischio e in rapporto a come queste funzionano durante il disastro.

È chiaramente essenziale costruire gli scenari come catene di eventi che sono plausibili e affidabili. Uno dei migliori modi per fare questo è di usare una metodologia dei sistemi (systems approach). Le immissioni vengono specificate nella forma di una serie di condizioni e di forze che provocano il cambiamento delle variabili fondamentali (ad esempio, come l'onda di piena di un fiume interagisce con la resistenza di un argine). Ulteriori condizioni vengono specificate nel compasso del sistema: alcune di queste limitano, ed altre guidano, i meccanismi di cambiamento della situazione mentre quest'ultima evolve. Insieme le condizioni fungono come forcing function, ovvero motrice, degli eventi. L'emissione del modello è lo scenario, come costruito, ed i suoi cambiamenti nell'arco del tempo preso in considerazione.

Gli scenari sono utilissimi al pianificatore d'emergenza, dato che il metodo può essere utilizzato per chiarire, sia le condizioni che necessitano di un piano (cioè, la presenza di fenomeni pericolosi e i loro probabili effetti), che l'impatto della preparazione in termini di quanto essa riesce a ridurre i rischi. Infatti, gli studi particolareggiati di pericolosità, vulnerabilità e esposizione al rischio possono essere integrati nello sviluppo degli scenari che vengono creati per investigare le perdite e gli infortuni nei disastri. In seguito, questi possono formare la base della pianificazione d'emergenza e delle misure atte a mitigare il rischio.

Il primo passo nella costruzione di uno scenario è quello di specificare le immissioni e i limiti iniziali (boundary conditions). Ad esempio, si potrebbe sviluppare uno scenario per un terremoto di magnitudo 7, il quale costituisce l'emissione dl pericolo che scatta e anima lo scenario. Le condizioni iniziali vengono date dalla vulnerabilità del patrimonio edilizio, dall'inquadramento dell'attività, al momento del terremoto, delle persone che vivono nella zona a rischio, e dalla capacità delle forze d'emergenza di rispondere tempestivamente al disastro. Lo sviluppo dello scenario avviene in base alla progressione temporale degli eventi. I dati sulla vulnerabilità indicheranno che un determinato numero di case potrebbero crollare e un certo numero di persone potrebbero morire. In base a questo, lo scenario può essere utilizzato per giudicare la probabile efficacia delle operazione di soccorso o per stimare la riduzione dei danni e degli infortuni avuta con un potenziamento dell'intervento immediatamente dopo il sisma.

Lo scenario procede attraverso una serie di fasi, le quali vengono solitamente definite dagli eventi (ad esempio, può estendersi dall'isolamento delle vittime all'inizio dell'emergenza all'arrivo delle forze incaricate con la ricerca e il salvataggio dei superstiti, e poi all'inizio dei processi di ripristino). Alla fine di ogni fase si può "congelare il tempo" e trarre la somma degli eventi successi, delle azioni e le decisioni prese. Così si ottiene una "sezione trasversale" del disastro, un quadro del progresso fatto e dei problemi affrontati dai principali attori (disaster manager, soccorritori, pompieri, volontari, medici, paramedici, ecc.). Quando si ha esplicato l'intera progressione degli eventi, e si è giunto all'esito finale, è possibile modificare lo scenario tramite la ricerca delle risposte ad una serie di domande come "che cosa succederà se raddoppiamo il numero di soccorritori?" oppure "che cosa succederà se il terremoto provoca delle frane che ostacolano le principali vie di accesso alla zona disastrata?" Le risposte a tali domande si hanno in base ad una serie di modifiche agli esiti dello scenario.

È particolarmente importante che il pianificatore di emergenza costruisca gli scenari in forma scritta, se necessario con l'aiuto di appositi esperti, per tutti i principali rischi e pericoli che entrano nella sua competenza. Questi serviranno per illustrare le situazioni che devono essere pianificate e aiuteranno a stabilire i parametri del processo di pianificazione di emergenza al livello locale.

Nel maggior numero di casi della costruzione di scenari a priori non ci sono mezzi per verificare il risultato, se non capita un vero disastro del genere nell'immediato futuro (così facendo dello scenario una specie di profezia!). Perciò si cerca la verisimilitudine nella plausibilità dei fatti, delle condizioni, dei meccanismi e degli esiti rappresentati dallo scenario. Mentre va avanti la progressione degli eventi si deve continuamente chiedere a se stesso: "è possibile questo?" oppure: "è probabile che avverrà così?" È meglio evitare scenari o eventi improbabili, ed anche, naturalmente, il pregiudizio, gli eccessi di fantasia, l'irrazionalità, il dettaglio eccessivo. Un buono scenario in forma scritta porterà il lettore con chiarezza, trasparenza e logica attraverso una serie di eventi, dimostrerà l'inquadramento delle decisioni, illuminerà le ragioni delle azioni prese, descriverà gli esiti, e giustificherà i vari eventi con un spiegazione logica e credibile. Lo scenario esemplare presenterà il quadro grande della situazione e non sarà ingombrato dall'invenzione di grandi quantità di dettagli. Le sue basi saranno i dati raccolti sui pericoli e sui rischi, ed anche l'andamento di eventi simili che sono veramente accaduti in passato (quindi è essenziale studiare meticolosamente i dati che possono aiutare la formulazione dello scenario). Così, l'esito finale sarà interamente plausibile, sebbene non necessariamente immune al dibattito.

Come esempio consideriamo lo scenario costruito per una ripetizione del grande terremoto di Kanto, che avvenne in Giappone nel 1923, il quale è raccapricciante. Si aspetta tra 40.000 e 60.000 morti, fino a US$1.200 miliardi di danni al patrimonio edilizio, danni per $900 miliardi all'infrastruttura, e perdite di $1.000 miliardi dovute all'interruzione delle attività redditizie. Comunque, il vero esito dipende dalle assunzioni su cui è basato questo scenario: alcuni ricercatori nel campo hanno giudicato esagerate le somme di danaro riportate qui. Tuttavia, è chiaro che tante cose importanti sono in ballo: la cifra finale delle perdite potrebbe essere equivalente alla metà del PNL giapponese e potrebbe indurre i mercati finanziari del mondo a subire una grave flessione.

Naturalmente, la maggior parte degli scenari sono meno grandiosi di questo, e quindi adesso considereremo un esempio ipotetico che ha il merito di essere molto semplice. Per essere breve, escluderemo la maggior parte del dettaglio di fondo.

Intorno alle ore 16,00 di un normale pomeriggio di un Venerdì di maggio accade un terremoto di magnitudo 6,7. Lo scuotimento forte dura 33 secondi e genera accelerazioni orizzontali in superficie che raggiungono il 31% della gravità (0,31g). Tra il patrimonio edilizio della città più colpita (50.000 abitanti) il danno è serio ma non universale. Più spettacolare di tutto, una sezione lungo 200 metri di un viadotto di autostrada è crollata su un parcheggio di macchine, schiacciando diversi automobili e forse alcuni dei loro occupanti. In secondo luogo, la facciata di mattoni e cemento armato di un grande magazzino nel centro commerciale della città è crollata e ha bloccato la strada principale con le sue macerie. Di nuovo, sotto ci potrebbero essere vittime. In terzo posto un capannone, in uso al momento del sisma, con telaio di acciaio è crollato nella zona industriale, mentre nell'area residenziale si ha avuto il crollo parziale di un palazzo di 4 piani abitato da anziani. In tre punti della città la rottura di tubi di gas ha dato luogo a incendi che sono violenti ma fortunatamente localizzati. In altri punti la rottura dei tubi di acqua ha provocato ad una serie di piccoli allagamenti e una forte perdita della pressione di erogazione dell'acqua in città. La mancanza di assistenza reciproca indica che anche i comuni limitrofi hanno da trattare con seri danni. Infine, nella zona esiste un unico ospedale dotato di pronto soccorso, e la sua funzionalità ed efficienza sono limitati da gravi danni strutturali e dall'assenza di diversi membri del personale medico e di alcuni funzionari di supporto.

Lo scenario va avanti in base ad un approccio razionale alla gestione di una situazione che è temporaneamente piena di elementi sconosciuti, di incertezze e di limiti alla capacità di agire. Il danno descritto sopra è chiaramente basato su perizie della vulnerabilità che sono state eseguite in "tempi di pace" con in mente una certa magnitudo di terremoto e con la specificazione di altri parametri sismici. La descrizione riferisce ad un punto di tempo circa mezz'ora dopo il sisma: essa non è completa perché in questo momento non si avrà una completa gamma di informazione sul disastro. Ad esempio, il numero di morti e feriti non è conosciuto. L'ulteriore sviluppo dello scenario dipende da una serie di assunzioni di come andrà avanti l'operazione di soccorso, e come si mostra la situazione rispetto le persone che rimangono senza tetto, ed i superstiti feriti e intrappolati. L'esito finale è un'espressione grafica del bisogno immediato di massicce risorse, un problema che il pianificatore di emergenza dovrà affrontare molto seriamente.