Firenze con le catene (fisicamente e metaforicamente)

Il 17-18 dicembre 2010 sono partito da Lund, nell'Öresundsregion della Svezia, ho pernottato a Copenaghen e sono arrivato a San Casciano (provincia di Firenze), tramite gli'aeroporti di Copenaghen e Fiumicino e i centri di Roma e Firenze. In tutti questi posti, tranne Roma, nevicava fortemente. A Lund i trasporti pubblici circolavano normalmente, salvo la ferrovia, dove c'erano problemi legati all'apertura alla nuova galleria sotto Malmö, ma non al maltempo. A Kastrup, l'aeroporto di Copenaghen, i voli procedevano con fatica ma tranquillità con l'uso di "normali" procedure speciali. A Firenze c'era un casino di macchine abbandonate, strade non sgomberate dalla neve, gente che lamentava, persone che tentavano di fissare le catene sulle ruote delle proprie vetture in mezzo al traffico, e così via. E anche un'aria di essere meravigliati (malgrado le sei grosse nevicate dell'inverno scorso).

E' giusto notare che la Scandinavia è più attrezzata e organizzata perché ha contatto più pesante e regolare con il maltempo. E' anche giusto notare che il 17 dicembre Firenze è stato afflitto da una nevicata umida, abbondante, rapida e poco prevista. Ma ciò che è accaduto a Firenze in quel pomeriggio di dicembre è stato abilmente analizzato dallo studioso J.F. Rooney nel lontano 1967 (per Chicago, ma quasi esattamente come è successo nella prima città toscana). In altre parole, non era una situazione così insolita, e si spera che nel frattempo il capoluogo dell'Illinois abbia imparato le apposite lezioni.

Mentre la toscana era alle prese con la neve, l'Inghilterra si trovava piuttosto impreparata e anche lì volavano le accuse. Per coincidenza, la strategia del Governo Britannico per affrontare le emergenze invernali è stata pubblicata in questi giorni (UK Department for Transport 2010). L'associato sito web....
http://transportwinterresilience.independent.gov.uk/docs/final-report/
....contiene analisi tecniche ed economiche del problema come allegati ad un autorevole rapporto di 148 pagine. E tutto questo è frutto di uno studio indipendente, cioè non influenzato da fonti politiche e governative, ma dotato di oggettività e chiarezza di visione. Può darsi che il problema non sia ancora risolto, ma la strada alla soluzione è aperta e sgomberata da preconcetti.

La soluzione alle periodiche agonie che soffriamo in questi avvenimenti invernali resta nella pianificazione, un processo di abbinamento dei problemi di emergenza da risolvere con le risorse a disposizione (Alexander 2002). Ma in Italia, realmente, chi pianifica? Dei piani che esistono, c'è corrispondenza e interoperabilità tra livelli, servizi e settori? Non credo. Si affronta i problemi umani dell'emergenza in modo solido e sostenuto? In 36 anni di frequentazione del Bel Paese non ricordo un'occasione in cui le ferrovie italiane, ad esempio, abbiano fatto un buon lavoro di erogazione dell'informazione ai passeggeri quando ci sono disagi e interruzioni al servizio.

Seguendo l'analisi di Rooney (1967), aggiungiamo questa sequenza al registro dei rischi:

• accade un'abbondante nevicata senza adeguata previsione e preavviso
• la crisi inizia molto rapidamente durante un Venerdì pomeriggio nella stagione delle feste quando molta gente è in movimento
• la neve è umida e pesante
• e quindi si elenca le misure da prendere per garantire una rapida e efficace reazione.

Ops! Mi ero dimenticato che non esiste il registro dei rischi. Vedi UK Cabinet Office (2010) per un esempio di un tale strumento.

Colgo l'occasione per salutare con rispetto tutti gli operativi della protezione civile in toscana che hanno lavorato con grande impegno e sacrificio durante questa crisi. Meritate più sostegno da fonti ufficiali.

Citazioni

Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Oxford University Press, New York, 340 pp.

UK Cabinet Office 2010. National Risk Register of Civil Emergencies. HMSO, Londra, 56 pp.

Rooney, J.F., 1967. The urban snow hazard in the United States: an appraisal of disruption. Geographical Review 57: 538-559.

UK Department for Transport 2010. The Resilience of England’s Transport Systems in Winter: An Independent Review. Final Report, October 2010. HMSO, Londra, 148 pp.

Protezione civile italiana: il vero stato dell'arte

In Italia ho sentito dire spesso "la nostra protezione civile è la migliore del mondo". Ho anche sentito il dottor Bertolaso dire davanti ad un pubblico italiano che era stanco di ascoltare a questo tipo di auto congratulazione. Un tempo questa osservazione poteva essere vera, in quanto altri paesi non erano dotati di un elevato livello di sviluppo del settore. Ma ora?

Tutto sommato, in Italia il modello dell'organizzazione atta ad affrontare i grandi eventi è fondamentalmente ben pensato ed è dotata di solida fondamenta. Esso possiede alcune doti particolarmente preziose, quali:
- il sindaco, capo della protezione civile locale, è eletto dalla popolazione e costituisce un legame diretto con il popolo assistito;
- giuridicamente la protezione civile è un servizio quotidiano fondamentale, alle pari con altri servizi municipali e statali;
- il volontariato, preziossisma risorsa basilare, costituisce un altro essenziale legame con i beneficiari, ovvero la popolazione;
- l'organizzazione è capillare in modo ininterrotto da Roma all'ultimo comune;
- l'Italia ha denaro e quando arriva un "grande evento" non ha paura di spenderlo.

Ma tutto questo non è più eccezionale come una volta:
- in questo settore la Svezia è riuscita a fare più progresso in 11 mesi e mezzo che l'Italia abbia fatto in 30 anni (basta ricordare la legge 996 del 1970, non ancora pienamente attiva nel 1984);
- la Gran Bretagna ha un sistema di comando e controllo molto più ben articolato di quello italiano;
- inoltre, tramite una buona e moderna legge nazionale di base in materia di protezione civile il Regno Unito ha coinvolto il settore privato nella difesa dalle catastrofi molto meglio rispetto all'Italia;
- la Gran Bretagna obbliga comuni, contee e regioni di avere, non solo piani di emergenza, ma anche in parallelo piani di continuità delle loro attività (perciò nella Emergency Planning Society britannica ci sono 2.500 iscritti), mentre in Italia la BCM non è sviluppato nemmeno nelle aziende private;
- i Paesi Bassi hanno un sistema di comunicazione e rapida reazione molto più avanzato di quello italiano: con una cultura di coinvolgimento del popolo nella preparazione per le emergenze che vanta di 57 anni di sviluppo quotidiano, gli olandesi sono molto evoluti anche in questo;
- il livello di eccellenza tecnologica e manageriale è superiore in Korea del Sud;
- la meticolosità della prevenzione di catastrofi idrogeologiche a Hong Kong è da sognare in Italia;
...e così via.

In Italia, esiste una protezione civile che spende 70 milioni di euro al mese sui grandi eventi ma in 15 anni non è stato capace di emettere linee guida nazionali di formazione.

Le linee guida di pianificazione sono arretrate di 12 - 16 anni e non riflettano la realtà di un paese che è cambiato, soprattutto riguarda il ruolo della sussidiarità.

Secondo il sito Internet dell'ONU, reliefweb.int, in Gran Bretagna 32 università offrono corsi in disaster management, tipicamente la laurea superiore di Master of Science: in Italia Reliefweb elenca solo una università, e a dispetto del sistema accademico mondiale, il master non è neanche una laurea.

Il 30 dicembre 2009, il governo Berlusconi emette un decreto in cui, nascosto in mezzo, un articolo dispone la privatizzazione del Servizio di Protezione Civile nazionale. La mia analisi di questo si trova su emergency-planning.blogspot.com, rigorosamente in lingua inglese. Il decreto apriva la porta, già spalancata, a raffiche di corruzione. Buttava dalla finestra idee di trasparenza, controllo democratico, etica e welfare. Alla mia costernazione, Il paese, forse narcotizzato dalla televisione del Premier, per svariate settimane non si accorgeva nemmeno di questo atto. Poi, tutto ad un tratto le cose si girano nell'altro senso. Si scopre che la privatizzazione è la cima del iceberg, e sotto, molti altri casi di malamministrazione sono collegati alla protezione civile.

Come ho scritto nel medesimo blog, in questo settore, gli scandali sono ciclici. Nel 1999 c'era da mandare via Professor Franco Barberi e imputare reati, risultati per la maggior parte inesistenti o insignificanti, ai suoi fedeli. Adesso c'è da rifare i conti nella stessa maniera. Nel 1999 nasce la Agenzia di Protezione civile, e muore in tre mesi; nel 2010 nasce la Protezione Civile SpA, e muore in meno di tre mesi.

Sotto tutto questo casino c'è la politica. Ma la motivazione di fondo della protezione civile è di fornire assistenza alla popolazione irrispettivemente delle considerazioni politiche. E' un settore della pubblica amministrazione che ha il dovere morale di essere apolitica, o per lo meno di esistere al di sopra della politica. E per questo deve essere essenzialmente e sempre pulita. Ma, a giudicare da ciò che scrivono i giornali, di fronte alle grandi spese ci sono troppe tentazioni.

Una cosa in cui la protezione civile italiana, agenzia o Società per Azioni o quello che sia, enfaticamente non è eccellente è la prevenzione. Il progresso in questo settore è minuscolo. Può darsi che sia compito di altri enti del governo italiano, ma nemmeno loro hanno fatto progresso.

Giorni fa ho visto un cittadino, di fronte alla propria casa, parzialmente smantellata da una frana, arrabbiarsi per la mancanza o la lentezza dell'assistenza fornita dal governo. Dunque, sono pienamente a favore del welfare, ma pensate al sillogismo:
- il cittadino decide di costruire la propria casa in un posto che risulta franoso;
- avviene un movimento franoso;
- la casa viene danneggiata;
- ergo, la colpa è del governo.

Magari, ma in moltissimi casi no. La tentazione di scaricare la responsabilità viene innaffiata da successivi governi, di destra e sinistra, che vengono sedotti dalla possibilità di guadagnare voti sprecando risorse pubbliche arbitrariamente e sopprimendo la tendenza del cittadino ad assumere responsabilità per le proprie azioni. A mia sorpresa, malgrado l'ostile clima finanziario (e fiscale), l'assistenzialismo è ancora vivo, anzi, è fiorente. Di conseguenza non si spende sulla prevenzione. Infatti, all'alba della nuova grande epoca di Disaster Risk Reduction mondiale, l'Italia è presente sul palco internazionale con iniziative così flebili e mal pensate che potrebbero non esistere mica.

Il ritratto che ho dipinto è colorato di nero, ma lo possiamo vedere in due modi. Quello negativo e di alzare le mani, voltare le spalle e fare nulla, vivendo nella paralisi caratteristica delle persone politicamente impotenti. Quello positivo è di rinnovare la lotta per una protezione civile come si deve. Questo si può fare, perché la sana protezione civile nasce da iniziative piccole e umili, ma che sono, infine, capaci di indicare la buona strada e seminare la buona pratica. Più difficile, più inaccettabili sono le circostanze, più che si deve lottare per un futuro più sano, più razionale, più prudente, più ben progettato.

Il ruolo della formazione nella gestione delle emergenze

Fig 1. Forme di pianificazione degli interventi di emergenza.

Fig. 2. Un percorso formativo in protezione civile.

La gestione degli interventi di soccorso in seguito a disastri, crisi ed emergenze è un campo relativamente nuovo ma, ciò nondimeno, può valersi di una tradizione di studio e ricerca che risale in origine dagli anni 1920 (Prince 1920, Barrows 1923) e che sia forte e sostenuta dal 1950 in poi. Mentre talvolta il campo viene incluso nei programmi di scienze del management, in realtà esso costituisce una disciplina in sé, fondata su diverse basi. I suoi obiettivi fondamentali sono quattro (Waugh e Tierney 2007):

- in situazioni di crisi, abbinare le risorse a disposizione con il fabbisogno urgente;

- permettere diversi enti ed organizzazioni di lavorare insieme in modo efficace sotto condizioni difficili e probabilmente insolite;

- comunicare con unità operative e centri operativi in modo tale da mantenere il livello di comando e controllo delle situazioni di crisi;

- applicare i provvedimenti del piano di emergenza, insieme a rilevanti protocolli operativi e patti di assistenza mutua, secondo le esigenze del disastro.

Questi processi richiedono una conoscenza di come lavorano le diverse organizzazioni ed i vari specialisti del soccorso. Quindi, la gestione delle emergenze (emergency management) è una disciplina trasversale (Phillips 2005), la quale deve sviluppare un linguaggio e una cultura in comune tra almeno 35 professioni e discipline che partecipano, in un modo o un altro, nel 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, risposta, ripristino e ricostruzione). Il processo di coordinare complessi lavori di emergenza richiede l'abilità di intendere e lavorare con gli esponenti delle varie discipline, in effetti di "parlare il loro linguaggio" al fine di poter capire i loro punti di vista e aiutarli ad affrontare l'emergenza in modo efficace (Alexander 2002).

La gestione delle emergenze è una disciplina olistica, concreta e dedicata alla soluzione di problemi pratici (McEntire 2003). Essa è fortemente legata alla pianificazione d'emergenza, alla gestione della continuità degli affari aziendali (business continuity management, BCM; Elliott et alii 2001), alla risposta medica all'emergenza ed ad altri campi di natura altamente pratica. Gli imperativi sono di salvare le vite umane, aiutare a coordinare il soccorso delle vittime, contenere e ridurre i danni, e assicurare un rapido ritorno ad accettabili condizioni normali.

Nel mondo moderno, ci sono numerose associazioni alle quali i coordinatori di emergenza possono aderire. L'Istituto di Protezione Civile e Gestione delle Emergenze (ICPEM, già Istituto di Difesa Civile e Studio dei Disastri) fu fondato nel Regno Unito nel 1937 ed è una società accademica a pieni titoli, la più antica del mondo. La UK Società di Pianificazione delle Emergenze (EPS) ha 3000 soci, mentre la Società Internazionale dei Coordinatori di Emergenza (IAEM) ha 4500. Quest'ultima offre una qualificazione professionale di validità mondiale, l'esame di Certified Emergency Manager (CEM). In tutto il mondo, IAEM promuove vigorosamente otto principi della gestione delle emergenze (vedi tabella n. 1). Da questi è chiaro che gestire le emergenze richieda doti come il leadership, l'abilità di coordinare, e in più una spiccata conoscenza dell'anatomia delle emergenze (Haddow e Bullock 2003).

A livello mondiale, esistono in commercio almeno 400 libri (in lingua inglese) di rilevanza alla gestione delle emergenze. Dal 1950 in questo campo e nelle materie affini almeno 19.000 libri e articoli accademici sono stati pubblicati, sempre in lingua inglese e a livello mondiale. Quando si insegna la gestione delle emergenze, è importante utilizzare i frutti della ricerca (Coppola 2008) e abbinare la teoria con l'esperienza derivata dalla gestione degli eventi del passato (Alexander 2000). Entrambi questo aspetti sono indispensabili. La teoria fornisce una specie di "carta stradale" delle situazioni caotiche di emergenza (Drabek 2006). Utilizzando le nozioni teoriche come guida, le persone formate in questo settore devono capire processi assai complessi. Sono inclusi nell'elenco comando e controllo, evacuazione, analisi della vulnerabilità (sociale, economica e fisica), comunicazione (di nuovo con componenti sociali e fisici), preavviso, ricerca e salvataggio, e risposta medica e sanitaria alle emergenze.

Un coordinatore delle emergenze deve essere in grado di creare, disseminare, mantenere, applicare e aggiornare piani di emergenza di tre tipi (Fig. 1). Per primo c'è il piano permanente che dispone le risorse in caso di crisi. Questo richiede la formulazione (con grande rigore) di scenari che raffigurano la dinamica dell'impatto e della risposta, la perizia delle risorse a disposizione e le procedure da applicare. In secondo luogo, ci sarà la pianificazione di contingenza pre-impatto e poi, in terzo luogo, la pianificazione strategica a corto termine da formulare durante la fase di emergenza. I piani di tutti i tipi devono essere compatibili tra diversi livelli della pubblica amministrazione, diversi territori e giurisdizioni, e diversi servizi di emergenza. Esiste anche una dimensione internazionale che include l'Unione Europea e l'Organizzazione delle Nazioni Uniti, ad esempio riguardo la Strategia Internazionale per la Riduzione dei Disastri (UN-ISDR) e l'Ufficio di Coordinamento degli Affari Umanitari (UN-OCHA). Il lavoro di coordinamento della risposta alle emergenze può essere locale, interregionale (nel caso di un'emergenza nazionale) o europeo (nel caso di un evento che incide su più di una nazione oppure che sia così grande da richiedere l'immissione di risorse dall'estero). Può interessare i paesi in via di sviluppo, come nel caso delle missioni umanitarie. In qualsiasi caso, per la pianificazione e la gestione di queste contingenze metodologie standardizzate esistono e devono essere insegnate (ISDR 2005).

In termini di pericoli e scenari, il moderno coordinatore di emergenza deve capire e rispondere ad una vasta gamma di rischi ed eventi. Le calamità naturali come alluvioni e terremoti costituiscono una categoria. I rischi tecnologici come scontri del trasporto e rovesci tossici costituiscono un'altra. Una terza è composta di rischi sociali come raduni e proteste di massa, e infine la quarta categoria consiste nel rischio di atti intenzionali, il terrorismo, la quale abbraccia anche la raccolta di intelligence e l'intervento militare e di difesa civile. In più ci sono i rischi emergenti (Schieb 2006). Di questi le pandemie sono generalmente considerate quello più pressante, seguito dagli effetti del cambiamento del clima e l'interruzione dei servizi di base, oppure la compromissione della catena del cibo. In base a questi rischi il panorama della protezione civile potrebbe cambiare radicalmente in soli pochi mesi, e quindi la flessibilità è una qualità vitale da insegnare al coordinatore degli interventi di emergenza (vedi tabella n. 1).

Nel settore del coordinamento delle emergenze è in atto una rivoluzione di tecnologia di comunicazione ed informazione. Questa ha avuto effetti profondi sulla risposta a disastri e crisi (Marincioni 2007). Quindi, è importante insegnare sia gli aspetti tecnici che il lato umano della comunicazione, compresa l'apposita ricerca in sociologia, psicologia e percezione. Dato che circa l'80% della pianificazione di emergenza costituisca un problema geografico e territoriale, i sistemi di informazione georeferenziata (GIS) sono un arnese essenziale (Dubois et alii 2006). Questi servizi ed attività saranno probabilmente concentrati nel centro operativo e il coordinatore di emergenza deve acquisire una piena conoscenza del suo potenziale e delle sue funzioni.

Recentemente è successa un'enorme crescita nella gestione della continuità degli affari aziendali (BCM--vedi sopra). Questa nuova disciplina è stata applicata sia al settore pubblico che a quello privato dell'economia. Il suo obiettivo principale è di rendere le aziende e le amministrazioni pubbliche resistenti ai disastri e alle crisi, e permetterle di superare i disagi senza andare in fallimento, il quale è un rischio assai forte per aziende non preparate. Per gli enti pubblici in tempi di disastro si tratta di evitare sostanziose interruzioni ai loro servizi. Nel promuovere le preparazioni, il coordinatore di emergenza gioca un ruolo fondamentale (Halliwell 2008).

In sintesi, il coordinatore di emergenza deve contribuire a creare resilienza. Questo termine deriva dalla reologia, la scienza dei materiali, e sta rapidamente diventando una distinta filosofia dell'organizzazione contro pericoli, rischi, crisi e disastri (Batabyal 1998). Nel creare resilienza, la sfida è di assicurare la professionalizzazione dei coordinatori di emergenza tramite la rigorosa applicazione della formazione e la creazione di titoli riconoscibili e rispettati. E' anche importante assicurare che il lavoro della gestione delle emergenze sia nelle mani di professionisti ben formati, in altre parole che ci sia un ruolo istituzionale per i laureati in questa materia. Grande progresso viene fatto in alcuni paesi, in particolare il Regno Unito, gli Stati Uniti, Canada, Australia, Nuova Zelanda, Svezia e India (Berkes 2007). E' importante che l'Italia non sia lasciata in dietro.

Se la formazione è il motore della professionalizzazione del ruolo del coordinatore di emergenza, quale è la forma migliorare di organizzarla? Nonostante le attrazioni di percorso di laurea di base in protezione civile, emerge un consenso che la soluzione più adatta è quella della laurea superiore. Una laurea di base in un'altra materia (sociologia, architettura, ingegneria, geologia, psicologia o qualsiasi disciplina attinente ai lavori di riduzione dei disastri) può servire come preparazione solida e profonda su cui poggiare l'esperienza lavorativa in protezione civile e la formazione trasversale (cioè interdisciplinare), offerta come laurea di specializzazione (Fig. 2). In quest'ultima, il corsista, già maturo negli studi, impara a coordinare, gestire e colloquiare con diversi specialisti in modo tale da creare la 'cultura comune' di cui la protezione civile ha forte bisogno (Neal 2000). Il prodotto di un percorso del genere dovrebbe essere una persona dotata di flessibilità e capacità di adattamento, due qualità essenziali nelle situazioni di emergenza e di rischio.

Citazioni

Alexander, D.E. 2000. Scenario methodology for teaching principles of emergency management. Disaster Prevention and Management 9(2): 89-97.

Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Terra Publishing, Harpenden, UK; Oxford University Press, New York, 340 pp.

Barrows, H.H. 1923. Geography as human ecology. Annals of the Association of American Geographers 13: 1-14.

Batabyal, A.A. 1998. The concept of resilience: retrospect and prospect. Environment and Development Economics 3(2): 235-239.

Berkes, F. 2007. Understanding uncertainty and reducing vulnerability: lessons from resilience thinking. Natural Hazards 41(2): 283-295.

Coppola , D.P. 2008. The importance of international disaster management studies in the field of emergency management. In Emergency Management in Higher Education: Current Practices and Conversations. Public Entity Research Institute, Fairfax, Virginia (Capitolo 5).

Drabek, T.E. 2006. Social Dimensions of Disaster: a teaching resource for university faculty. Journal of Emergency Management 4(5): 39-46.

Dubois, G., E.J. Pebesma e P. Bossew 2006. Automatic mapping in emergency: a geostatistical perspective. International Journal of Emergency Management 4(3): 455-467.

Elliott, D., E. Swartz e B. Herbane (curatori) 2001. Business Continuity Management: A Crisis Management Approach. Routledge, Londra, 206 pp.

Haddow, G.D. e J.A. Bullock. 2003. Introduction to Emergency Management. Butterworth-Heinemann, Londra, 272 pp.

Halliwell, P. 2008. How to distinguish between 'business as usual' and 'significant business disruptions' and plan accordingly. Journal of Business Continuity and Emergency Planning 2(2): 118-127.

ISDR Secretariat 2005. Know Risk. Tudor Rose, Londra, 376 pp.

Marincioni, F. 2007. Information technologies and the sharing of disaster knowledge: the critical role of professional culture. Disasters 31(4): 459-476.

McEntire, D.A. 2003. Searching for a holistic paradigm and policy guide: a proposal for the future of emergency management. International Journal of Emergency Management 1(3): 298-308.

Neal, D.M. 2000. Developing degree programs in disaster management: some reflections and observations. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 18(3): 417-438.

Phillips, B.D. 2005. Disaster as a discipline. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 23(1): 111-140.

Prince, S. 1920. Catastrophe and Social Change: Based Upon a Sociological Study of the Halifax Disaster. Studies in History, Economics and Public Law no. 94. Colombia University Press, New York, 151 pp.

Schieb, P-A. 2006. Emerging risks and risk management policies in selected OECD countries. In W.J. Ammann, S. Dannenmann e L. Vulliet (curatori) Risk 21: Coping with Risks Due to Natural Hazards in the 21st Century. A.A. Balkema, Taylor & Francis, Londra: 31-40.

Waugh, W.L. Jr e K. Tierney 2007. Emergency Management: Principles and Practice for Local Government (2a edizione). ICMA Press, International City Management Association, Washington, D.C., 366 pp.

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Tabella n. 1. I principi IAEM della gestione dell'emergenza

1. Comprensiva: per quanto riguarda i disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero prendere in considerazione tutti i rischi, tutte le fasi, tutti gli impatti e tutti gli interessati.

2. Progressiva: i coordinatori di emergenza dovrebbero anticipare i disastri del futuro e prendere misure preventive e preparatorie atte a creare comunità resilienti e resistenti ai disastri.

3. Gestione dei rischi: nel coordinare le priorità e le risorse, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare buoni principi di gestione dei rischi, basati sull'identificazione dei pericoli, nonché sull'analisi dei rischi e degli impatti.

4. Integrata: i coordinatori di emergenza dovrebbero assicurare una certa unità tra tutti i livelli della pubblica amministrazione e tutti gli elementi della comunità.

5. Collaborativa: i coordinatori di emergenza dovrebbero creare e mantenere rapporti larghi e sinceri tra persone ed organizzazioni atti ad incoraggiare fiducia, promuovere un'atmosfera da squadra, creare consenso e facilitare comunicazione.

6. Coordinata: per arrivare ad obiettivi comuni, i coordinatori di emergenza dovrebbero sincronizzare le attività di tutti gli interessati.

7. Flessibile: quando si tratta di affrontare la sfida dei disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare approcci creativi e innovativi.

8. Professionale: i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare un approccio basato su principi scientifici, radicati nella conoscenza accademica della materia, con ampio riferimento alla formazione, l'addestramento, l'etica, il servizio pubblico e il costante miglioramento.

NB: Questo principi costituiscono la base della definizione del profilo professionale del coordinatore di emergenza, come utilizzato nell'esame del CEM – Certified Emergency Manager.
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L'esercito sulle strade delle città italiane

Lo spiegamento delle truppe sulle strade delle principali città italiane nell'estate del 2008 ha sollecitato molti commenti dal resto del mondo. In realtà non è una mossa particolarmente insolita. La stessa cosa è successa in India e Cina contemporaneamente. Per di più, l'esercito è stato utilizzato in diverse crisi italiane, più recentemente all'inizio del 2008 per togliere le immondizie dalle strade della Campania. I commentatori esteri hanno chiesto, in vari modi, se l'apparenza di truppe armate sulle strade di Roma e Milano significhi il ritorno del fascismo, o invece vogliono sapere se è soltanto un segno dell'incapacità della forze italiane di polizia di combattere un'ondata di attività criminale. Infine, chiedono se, data la preoccupazione del governo con la questione degli immigranti in Italia, la presenza delle truppe, sia un segno della xenofobia. Quest'ultima domanda è favorita dai vari pronunciamenti del governo centro-destra rispetto alla presenza degli stranieri, i quali, in barba alle statistiche, innaffiano la paura degli estranei manifestata da alcuni cittadini.

Consideriamo il ruolo delle truppe nelle strade delle città italiane e cerchiamo di derivare alcune lezioni di applicazione generale senza particolare riferimento nazionale. In primo luogo, non esiste un'ondata di attività criminale sulle strade cittadine d'Italia, le quali rimangono sicure alle pari con le migliori ambienti urbani in altre parti d'Europa. In qualsiasi caso, i servizi di emergenza e di protezione civile non sono necessariamente del tutto demilitarizzati. I Carabinieri sono un corpo di polizia e un ramo dell'esercito, con piena organizzazione militare. In diverse parti d'Italia essi sono custodi dell'ordine pubblico più visibili della Polizia di Stato, sebbene non più visibile della onnipresente polizia urbana. In secondo luogo, la Polizia di Stato e il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dipendono dal Ministero dell'Interno, un fatto che li rende centralizzati quanto l'Esercito Italiano. La terza considerazione è che, come in molti altri paesi, i pompieri sono organizzati su base paramilitare per motivi di professionalità, disciplina e efficienza al lavoro. In alcune regioni d'Italia persino i cacciatori sono organizzati su lineamenti militari, sebbene l'obiettivo è di acquisire la materia prima di prosciutti, salsicce e bistecche di cinghiale. In altre parole, non c'è motivo per essere particolarmente ansiosi a causa dell'organizzazione militare.

Ciò nondimeno, in passato ho scritto ripetutamente [1] che la misura dell'evoluzione di un sistema di protezione civile resta nel suo grado di demilitarizzazione. In un servizio ben evoluto, la mancanza di organizzazione militare la rende libero dall'autoritarismo, dotato di flessibilità e sensibile al fabbisogno di sicurezza da parte della popolazione civile.

In contrasto, la difesa civile è praticamente rinato negli anni 2000, la nuova epoca del terrorismo internazionale. Paradossalmente, dopo gli attacchi dell'11 settembre 2001, il decentramento della risposta alle crisi è stato bruscamente rovesciato. In molti paesi, lo stato centrale hanno lanciato rinnovate forme costose, ambiziose e spesso draconiane di difesa civile sotto il titolo di "homeland security" (e in un certo senso è bene che non ci sia una facile traduzione del termine in italiano) o qualsiasi sia il termine di applicazione locale. I "guerrieri freddi" sono tornati in trionfo, contenti di avere un bersaglio, un nemico di nuovo nella personificazione del male, Osama Bin-Laden (il quale, naturalmente, è in gran parte una creazione delle paure e degli interessi dell'Occidente e non è esattamente ben messo per fungere come il nonno del terrorismo moderno come viene caratteristicamente dipinto dai media).

Quando, pochi anni fa, soldati e carri armati sono stati inviati a presiedere sull'Aeroporto di Heathrow a Londra fu detto che l'intelligence militare aveva individuato una minaccia specifica. Può darsi, ma era chiaro che le forze militari sul campo non sarebbero potuto prevenire l'abbattimento di un aereo civile con un missile lanciato da una casa nei rioni della Londra occidentale. Invece le funzioni delle truppe erano legate alle loro comunicazioni criptate e la visibile presenza, giudicata rassicurante, di uomini armati in divisa. In qualsiasi caso, fu lasciato ai servizi segreti a cogliere intelligence e alla polizia a pedinare l'infrastruttura del terrorismo e le sue linee di comando.

Riguardo le truppe sulle strade, bisogna preoccuparsi delle città del mondo dove esse rimangono per anni, una presenza permanente - Yangon o Harare, forse – e di che cosa fanno quando montano le pattuglie. In una società democratica, il personale dell'esercito può fare ben poco per ridurre l'incidenza dell'attività criminale, soprattutto se manca il potere dell'arresto dei sospettati. Tranquilli ambienti urbani non possono essere trattati come se fossero campi di battaglia, oppure ci sarebbero costanti violazioni di diritti civili ed umani. Inoltre, le truppe non sono state formate e addestrate nella prevenzione dei crimini in aree urbane. Le loro uniche doti sono il fattore dell'intimidazione e le armi che sarebbero malavvisati ad usare in qualsiasi circostanza che non fosse una vera e propria emergenza.

Una tregua infelice e non dichiarata esiste tra protezione civile e difesa civile. La prima ha radici locali, è decentrata e esiste con lo scopo di affrontare tanti tipi di contingenza, da caimani nei torrenti a terremoti all'influsso dei pellegrini per il funerale del Santo Padre. Il secondo è controllato dal governo centrale e esiste per proteggere la popolazione civile (oppure i sui rappresentanti) contro attacco armato. I due sistemi non sono necessariamente distinti, l'uno dall'altro, dai loro nomi, ne ugualmente sviluppati. In Italia, la protezione civile è un fenomeno altamente visibile con basi dovunque nella nazione e migliaia di volontari vestiti in divise colorate. La difesa civile è un servizio molto più riservato, e le suo funzioni vengono discusse molto poco, tranne in prefettura, forse.

La tendenza nella rivalità tra difesa civile e protezione civile sarà inerente nella politica di sussidiarietà e centrismo. Il governo italiano che ha messo le truppe in strada è molto preso dalla sussidiarietà, visto che metà del Consiglio dei Ministri parli continuamente di liberare le circoscrizioni provinciali dall'interferenza di Roma. Comunque, in questo esiste un elemento di inganno. I politici che lavorano al centro in un governo nazionale non sono particolarmente propensi a cedere il potere agi amministratori locali, per lo meno è così se non possono presiedere su una sostanziosa rete decentrata e regionalizzata del potere. Quindi lo spiegamento delle truppe, solida evidenza del potere centrale.

In termini operativi, lo spiegamento dei soldati per montare la guardia su siti strategicamente importanti è di scarsa importanza. E' molto probabile che non abbiano la necessaria formazione e addestramento nelle tattiche di contro-terrorismo urbano, e che non siano dotate di accesso all'apposita intelligence. E' invece un'indicazione visibile di un processo più profondo e complesso legato ai meccanismi interni del governo, anzi, del governance. Una volta, mi è stato spiegato parte di quel meccanismo da un politico ad alto livello a tavola in un ristorante nella Lombardia, ma temo che sia un malloppo di rapporti troppo complesso per essere compreso tramite un'intelligenza flebile come la mia. In qualsiasi caso, la marcia degli eventi (SARS, aviaria, terremoti, chissache?) cambierà il processo e determinerà, quanto lo faranno le alleanze politiche, quale sia l'eventuale equilibrio tra difesa civile e protezione civile. L'unica certezza è che, per quanto riguarda la gestione delle crisi, il politici custodiscono una predilezione per decisioni populiste e quindi sono attaccati al corto termismo. Al peggio, i risultati si vedono in reazioni spontanee e mal considerate agli eventi, come è lo spiegamento delle truppe sulle strade, mentre al meglio temo che si tratti di una spanna di attenzione al problema delle emergenze che rimane limitata e sporadica.

Nota

[1] Alexander, D. 2002. From civil defence to civil protection--and back again. Disaster Prevention and Management 11(3): 209-213.

Le persone disabili nelle grandi emergenze

Introduzione

In un mondo civile le persone disabili dovrebbero usufruire dell'opportunità di partecipare alla vita della comunità con un numero di barriere più basso possibile. Non esiste giustificazione per abbandonare questo principio nelle grandi emergenze. Ciò nonostante, i disabili possono riscontrare barriere fisiche o essere soggetti a particolari difficoltà di comunicazione che impediscono loro di reagire in modo efficace nelle situazioni di crisi e negano loro la possibilità di usufruire dell'assistenza fornita alle persone non disabili.

L'intera questione di come fornire assistenza ai disabili in situazioni di emergenza è stata largamente ignorata. Il corpo di letteratura accademica sul tema rimane molto esiguo (ad es. Parr 1987, Tierney et alii 1988) e non ci sono particolari segni di rinnovo dell'impegno degli studiosi. Inoltre, raramente il tema viene dibattuto nel corso dei convegni di protezione civile. Nonostante questo, ci sono state delle iniziative utili, come la Verona Charter sui Diritti dei Disabili nei Disastri (ULSS20 Verona 2007 - vedi sotto). Nel mondo esistono alcuni centri di studio (ad es. il Centre for Disability Studies dell'Università di Leeds, Regno Unito; Hemingway e Priestley 2006, Priestley e Hemingway 2006) e sono stati pubblicati alcuni manuali di procedure esemplari (ad es. FEMA 2003). Comunque, alcuni rapporti sullo "stato dell'arte" in questo settore hanno fornito un catalogo di provvedimenti insufficienti e descrizioni di casi di assistenza fallita (CID 2004, Tady 2006, White et alii 2004).

Questo articolo cercherà di restaurare l'equilibrio e incoraggiare azioni a favore di una buona assistenza ai disabili nei disastri. Affronterò alcune delle principali questioni legate alla condizione dei disabili in situazioni di crisi generale, cercherò di rilevare i problemi e richiamare l'attenzione su alcune possibili soluzioni.

Nel contesto della protezione civile, che cosa è disabilità?

La classica visione della disabilità è quella di una persona su una sedia a rotelle che deve essere portata via con la forza fisica dalla fonte del pericolo. In realtà la questione è molto più complessa. In primo luogo, esistono tante forme di disabilità: l'elenco include paraplegia, quadriplegia, sordità, cecità e difetti visivi, malattia e ritardo mentale, danni al cervello, ictus, senilità e demenza senile, morbo di Alzheimer e, di fatto, numerose forme di dipendenza da personale, attrezzature e rifornimenti per il sostegno delle funzioni vitali. Anche se la vecchiaia non è in sé una disabilità, molte persone anziane sono deboli, mancano dell'agilità delle persone più giovani e possono essere anche malate o affette da varie condizioni cliniche.

Rispetto alla classificazione, le disabilità ricadono nelle seguenti categorie: difficoltà di mobilità, inabilità a vedere (con possibile utilizzo di cani guida), sordità, problemi di comunicazione e articolazione delle parole (come accade nelle vittime di ictus), disordini cognitivi, vari problemi medici, necessità utilizzo di sistemi di supporto delle funzioni vitali, intolleranza a sostanze chimiche o ambientali, disordini psichiatrici e attacchi di panico, e debolezza legata alla vecchiaia. Quindi l'elenco è lungo e impressionante. Inoltre, le persone disabili possono soffrire di più di una forma di disabilità. Chiaramente, le diverse categorie dovrebbero essere associate ad un ricco elenco di provvedimenti da adottare durante le emergenze, compreso il trasporto delle persone con mobilità ridotta, l'utilizzo di mezzi specializzati di comunicazione per persone affette da difficoltà cognitive o da difetti di articolazione delle parole, utilizzo di attrezzi portatili o sostituzione di altri mezzi per chi ha bisogno di sistemi di supporto delle funzioni vitali, e sostegno psichiatrico per persone affette di problemi mentali.

I disastri possono creare discriminazioni verso le persone disabili. Ad esempio, in caso di terremoto una persona confinata su una sedia a rotelle non potrebbe rifugiarsi sotto un banco o un tavolo, né correre in strada passando dalle scale di un palazzo (Rahimi 1993, 1994). Le persone sorde, o affette da difetti visivi, potrebbero non riconoscere un pericolo o non sentire istruzioni verbali che intimino l'evacuazione (Kailes 2002). Per di più, le persone che dipendono da attrezzature elettriche (macchine per la dialisi, ventilatori, o semplicemente mezzi elettronici di comunicazione) potrebbero trovarsi in difficoltà nel caso in cui la corrente elettrica venisse a mancare durante un'emergenza. Infine, tutti i servizi offerti al pubblico generale nelle emergenze e nelle crisi (trasporto per l'evacuazione, alloggio provvisorio, assistenza morale e psicologica, ecc.) dovrebbero essere accessibili anche ai disabili.

Il problema, si nota, non è insignificante. In Toscana, il 16% della popolazione denuncia qualche forma di disabilità. Ben 54 milioni di americani e 90 milioni di indiani sono disabili (e in India la legge di base in materia di protezione civile non offre nessun provvedimento per i disabili). Ai tempi dell’Uragano Katrina sulle coste statunitensi del Golfo del Messico, ben 155.000 abitanti delle tre città di Biloxi (MS), Mobile (AL) e New Orleans (LA) furono registrati come disabili. Molti si trovarono in grave difficoltà all'arrivo dell'uragano. Infatti, poiché il 71% delle 1.330 vittime accertate dell'uragano furono persone di un’età superiore ai 60 anni, è chiaro che l'impatto del disastro sui disabili fu smisurato (Tady 2006).

Nonostante il fatto che il 19,3% della popolazione degli Stati Uniti soffra di qualche tipo di disabilità, ben l’80% dei coordinatori di emergenza consultati in una recente indagine (NCD 2005) non aveva preso in considerazione i disabili nei loro piani di emergenza. Infatti, il 57% non sapeva quante persone disabili erano registrate nella loro giurisdizione, e solo il 27% di loro aveva seguito un corso offerto dalla Federal Emergency Management Agency statunitense (FEMA) su come proteggere i disabili nei disastri. Inoltre, il problema può essere particolarmente grave se l'evento è di vaste proporzioni: ad esempio, l'11 settembre 2001 un gruppo di persone fisicamente disabili si riunì in una stanza all'ottantesimo piano del World Trade Center di New York in attesa di essere evacuate dai pompieri, ma l'edificio crollò prima che potessero essere salvate (CID 2004).

Possiamo concludere che le grandi emergenze mettono i disabili più a rischio degli altri membri della popolazione, possono intrappolarli e metterli in pericolo con l'imposizione di nuove barriere. Malgrado questo quadro negativo, non tutti vedono la situazione in maniera così sfavorevole. Per esempio, nel 1994 nella rivista Mainstream, Douglas Lathrop ha scritto che "in un certo senso i disabili che riescono a vivere con un certo livello di indipendenza sono più preparati ad affrontare le situazioni di pericolo rispetto alle persone non disabili. Essi traggono beneficio da un 'vantaggio psicologico'..." (Lathtrop 2004). E’ possibile, ma quando si verifica undisastro non possiamo e non dobbiamo lasciare tutto alle particolari abilità di sopravvivenza dei disabili. La prossima sezione è quindi dedicata alle strategie pratiche di assistenza.

Aiutare i disabili nei disastri

In una situazione di emergenza è abbastanza facile non riconoscere la natura della disabilità che una persona accusa e quindi è possibile che l'assistenza offerta sia del tipo sbagliato. Le organizzazioni che lavorano nella protezione civile sono abituate a fornire assistenza a grandi gruppi di persone, ma i disabili hanno necessità individuali che possono essere diverse da quelli dei gruppi. Infatti, assistere i disabili nei disastri significa non solo varare procedure particolari, ma anche approntare preparazioni speciali e piani fatti a misura dei loro bisogni. Purtroppo, prestare attenzione ai singoli individui nelle emergenze richiede manodopera proprio quando l'offerta è notevolmente insufficiente rispetto alla domanda. Comunque, fornire un'assistenza speciale è un modo di dimostrare che, malgrado siano portatori di handicap, i disabili sono membri della società a pieno titolo, con tutti i benefici, diritti e privilegi associati a questo.

Nella pianificazione e nella gestione delle emergenze sarebbe il momento di prendere in considerazione i problemi, i bisogni speciali e i punti di vista dei disabili. Ad esempio, seguire i piani di evacuazione richiede per lo più l'abilità di camminare, guidare, vedere e udire. Bisogna dunque adattare tali piani ai bisogni delle persone che non possono fare una o più di queste cose (Kailes 2002).

L'esperienza dei disabili nei disastri rileva certi bisogni, come ad esempio assicurare la continuità dei servizi per persone che dipendono dalla presenza dell'elettricità, del telefono, dell'acqua corrente, e di altri servizi di base. Le persone disabili hanno bisogno di sapere come cavarsela quando ci sono disordini e detriti a casa, e quali servizi di trasporto e mobilità saranno disponibili nelle situazioni di crisi. Devono inoltre essere informate su come possono rifornirsi di generi di prima necessità nelle situazioni di emergenza. Esiste anche la questione di come soddisfarei bisogni dei cani guida (FEMA 2003).

Un rapporto sui disabili nei disastri (White et alii 2004) sostiene che pochissimi dati empirici sono stati raccolti sulla questione di come evacuare i disabili in maniera efficiente e in sicurezza durante le emergenze e i disastri (vedi Kailes 2002). Inoltre, in molte situazioni manca l'integrazione e la cooperazione tra le varie organizzazioni che lavorano con i disabili e gli esponenti del settore della protezione civile che pianificano e gestiscono la risposta alle emergenze. E' importante iniziare il dialogo, perché la questione è complessa. Nessuna singola strategia è valida per tutte le disabilità. Inoltre, come assistere i disabili al meglio è una questione legata ad altre esigenze, quali l'assistenza ai gruppi alle minoranze etniche, alle ragazze madri, e a persone che hanno bisogno di farmaci speciali.

E' relativamente facile elencare i principi di base che governano l'assistenza ai disabili. In primo luogo, i servizi e le procedure dovrebbero essere disponibili ugualmente in tempi di calma e di crisi. Le comunicazioni di emergenza dovrebbero essere accessibili, comprensibili e affidabili. Le associazioni che forniscono regolarmente assistenza ai disabili dovrebbero essere coinvolte nelle attività di protezione civile e nel processo di pianificazione dell’emergenza. Dove esiste un concreto rischio di disastro, occorre approntare un apposito programma di preparazione, educazione e formazione, sia per gli esponenti della protezione civile che per i disabili beneficiari dei loro servizi. Infine, bisogna richiamare l'attenzione dei mass media sul loro potenziale ruolo come fornitori di informazione di emergenza ai disabili.

Una guida alla protezione civile scritta specificamente per i disabili (FEMA/ARC 2004) raccomanda tre azioni da compiere, se possibile. La prima è stimare il tipo e l'entità dei rischi presenti al lavoro e in casa. In secondo luogo, essi dovrebbero creare una rete di sostegno composta di almeno tre persone per ogni luogo che frequentano abitualmente. La terza azione è stimare la propria capacità di rispondere con azioni autoprotettive in caso di crisi. Per di più, per le forme di disabilità che non sono palesi, potrebbe essere utile portare una collana oppure un braccialetto che indichi la disabilità in questione. Questi sono esempi di un approccio pratico che può fare molto per aumentare la sicurezza dei disabili nelle situazioni di crisi. Comunque, questa forma di pragmatismo dipende dalla capacità e dalla volontà di sviluppare un atteggiamento positivo verso il problema nella comunità degli esponenti della protezione civile.

Conclusioni

Come notato sopra, la letteratura accademica sui disabili nei disastri è veramente scarsa (Parr 1987, Rahimi 1993, Tierney et alii 1988). Sembra che questo indichi che il problema sia ancora negletto in termini sia teorici sia pratici. Si tratta comunque chiaramente una questione di grande importanza. Nelle parole di Hemingway e Priestley (2006):-

"I disabili sono stati resi più vulnerabili verso i pericoli naturali tramite processi storici di esclusione e impoverimento. Di conseguenza, la loro esperienza dei disastri può essere più acuta e di più lunga durata rispetto alla popolazione dei non disabili. In tutto il mondo questi effetti sono accentuati nelle comunità dei poveri, dove i disabili rimangono tra i più poveri dei poveri. Inoltre, quando si verifica un disastro, i disabili riscontrano differenze di accesso all'alloggio provvisorio e al soccorso e sono spesso esclusi dalla piena partecipazione alle attività di risposta e ripristino."

L'idea che il verificarsi di un'emergenza o un disastro significhi la sospensione delle normali regole non dovrebbe risultare nella discriminazione verso i disabili in termini dell'erogazione dell'assistenza. Dovrebbe invece significare l'opposto, raddoppiando le iniziative a favore dei disabili nelle emergenze, e dando una considerazione speciale e prioritaria ai loro bisogni. Inoltre, il verificarsi di condizioni di crisi non dovrebbe offrire una scusa per violare la dignità dei disabili. E' importante considerare la categoria dei disabili nella formulazione dei piani d'emergenza. Questo è un imperativo morale ed anche una questione di semplice giustizia e uguaglianza. E' necessario sapere dove sono i disabili quando si verificano le emergenze e assicurare che i giusti servizi siano disponibili per loro. Potrebbe anche essere consigliabile un elemento di monitoraggio per assicurare che i disabili non siano soggetti a discriminazioni.

Nell'Unione Europea la pubblicazione della Carta di Verona sul Soccorso delle Persone con Disabilità in Caso di Disastro (ULSS20 Verona 2007) è una pietra miliare nel riconoscimento ufficiale dell'esistenza di un problema che deve essere affrontato. La Verona Charter segna l'apice di un progetto che ha studiato la categoria dei disabili nei disastri in vari paesi dell'Europa e ha quindi contribuito alla formulazione di un chiaro quadro del problema e delle possibili soluzioni. Nonostante una cronaca ricca di cattivi esempi (vedi NCD 2005), esiste sempre l'opportunità di migliorare la situazione. Farlo sarebbe un segno di civiltà e un'affermazione dei diritti di persone che, nonostante le loro disabilità, sono membri della società a pieno titolo e meritano di essere protette quando si verificano disastri.

Citazioni

CID 2004. Lessons Learned from the World Trade Center Disaster: Emergency Preparedness for People with Disabilities in New York. Center for Independence of the Disabled, New York (vedi http://www.cidny.org/).

FEMA 2003. Disaster Preparedness for People with Disabilities. US Federal Emergency Management Agency, Washington DC (vedi www.fema.gov/library/disprepf.shtm).FEMA/ARC 2004. Preparing for Disaster for People with Disabilities and Other Special Needs. US Federal Emergency Management Agency and American Red Cross Society, Washington DC, 20 pp.

Hemingway, L. e M. Priestley 2006. Natural hazards, human vulnerability and disabling societies: a disaster for disabled people? Review of Disability Studies 2(3): 57-67.

Kailes, J. 2002. Evacuation Preparedness: Taking Responsibility For Your Safety: A Guide For People With Disabilities and Other Activity Limitations. Center for Disability Issues and the Health Profession, Western University of Health Sciences, Pomona, California (vedi www.westernu.edu/cdihp.html).

Lathrop, D. 1994. Disaster! If you have a disability, the forces of nature can be meaner to you than anyone else. But you can fight back. Be prepared. Mainstream (Nov. 1994), (vedi www.accessiblesociety.org/topics/independentliving/disaster.htm).

NCD 2005. Saving Lives: Including People with Disabilities in Emergency Planning. US National Council on Disability, Washington DC (vedi http://www.ncd.gov/).

Parr, A.R. 1987. Disasters and disabled persons: an examination of the safety needs of a neglected minority. Disasters 11(2): 148-159.

Priestley, M. e L. Hemingway 2006. Disabled people and disaster recovery: a tale of two cities? Journal of Social Work in Disability and Rehabilitation 5(3/4): 23-42.

Rahimi, M. 1993. An examination of behaviour and hazards faced by physically disabled people during the Loma Prieta earthquake. Natural Hazards 7(1): 59-82.

Rahimi, M. 1994. Behavior of mobility-disabled people in earthquakes: a simulation experiment. Earthquake Spectra 10(2): 381-401.

Tady, M. 2006. Disabled people left behind in emergencies. The New Standard.

Tierney, K., W. Petak and H. Hahn 1988. Disabled Persons and Earthquake Hazards. Monografia n. 46, Institute of Behavioral Science, Program on Environment and Behavior, University of Colorado, Boulder, Colorado.

ULSS20 Verona 2007. Verona Charter on the Rescue of Persons with Disabilities in Case of Disasters. ULSS no. 20, Verona, 17 pp.

White, G., M. Fox, J. Rowland, C. Rooney and S. Aldana 2004. Nobody Left Behind: Investigating Disaster Preparedness and Response for People with Disabilities. Lawrence, Kansas (vedi www.rtcil.org/resources.htm).

Gestione dei disastri: anatomia e tendenze

Terminologia e definizioni

Per quanto riguarda la terminologia, la gestione delle emergenze (disaster management) è un campo minato. Gli accademici e professionisti hanno maturato almeno 7 scuole di pensiero.[1] Dato che ognuno di queste scuole abbia mantenuto un certo distacco dalle altre, la comunicazione tra le discipline è stata inibita dall'uso di una diversa gamma di definizioni dei termini fondamentali, ad esempio 'pericolo' (hazard), 'vulnerabilità' e 'rischio'. Inoltre, persino il nome del campo è soggetto a variazioni da un ambiente accademico all'altro. Nella Gran Bretagna, per esempio, 'disaster management' riferisce a diversi aspetti della protezione civile, la gestione dei rischi e le operazioni di scopo umanitario, e il nome non significa soltanto la gestione di eventi estremi e dannosi.

Un effetto dello scopo straordinariamente largo della disaster management è che gli esperti non riescano a mettersi d'accordo sulla definizione dei termini. Malgrado alcuni tentativi di unire le due fazioni, rimane un grande schisma tra le scienze naturali, fisiche e di costruzione, da una parte, e le scienze sociali dall'altra. In un commento su questo fenomeno il grande sociologo E.L. Quarantelli ha notato nell'introduzione del suo libro What is a Disaster? che:

"Se gli studiosi in questa area non sono d'accordo su se un disastro è fondamentalmente una costruzione sociale o un evento fisico, chiaramente il campo ha problemi intellettuali" (Quarantelli 1998, p. iv).

Comunque, in un lavoro precedente egli sosteneva che il dibattito è salubre:

"occuparsi di che cosa significa il termine 'disastro' non significa distrarsi con un esercizio accademico senza esito. È invece un modo di focalizzare l'attenzione in un modo fondamentale su cosa dovrebbe essere considerata importante e significativa..." (Quarantelli1995, p. 225)[2]

Lo scopo di questo rapporto non è quello di indagare sul significato di disastro o di aggiungere materiale al dibattito sulla terminologia. Comunque, dato che l'identità di qualsiasi inziativa futura dipenda fino ad un certo punto dal nome adoperato, vale la pena condurre una breve recensione dei termini e come essi vengono interpretati.

Disaster management viene preferito in Gran Bretagna ma a livello mondiale non è accettato come termine "ombrello". A suo favore, è un termine descrittivo facilmente interpretato che da enfasi all'approccio pratico che si adopera quando gli eventi devono essere gestiti. D'altronde, è troppo ristrettivo, siccome non abbraccia la pianificazione degli interventi collegati con i disastri, un processo che deve necessariamente precedere la gestione. Inoltre, il termine non abbraccia le emergenze in senso più largo, ed alcune emergenze richiedono una gestione particolare ma non diventano disastri. Infine, il termine non descrive l'approccio più largo di mitigazione e preparazione per gli eventi e ripristino dopo.

Emergency preparedness (preparazione per le emergenze) è il termine di comune uso negli Stati Uniti e viene usato quando disaster management sarebbe preferito in Gran Bretagna. Questo termine ha il vantaggio di abbracciare tutte e cinque fasi del 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, operazioni di emergenza, ripristino e ricostruzione) e per di più una gamma di dimensioni di evento che estende da piccole emergenze a grandi catastrofi. Comunque, non da enfasi alla gestione dei disastri come compito preeminente.

Protezione civile viene usato in molte parti del mondo per indicare tutte le attività atte a preparare per i disastri, gestirli e facilitare il ripristino a scandenza corta. Il termine è corrente nell'Europa, in Russia, Canada, America Latina e nei Caraibi. Esso ha il vantaggio di essere facilmente traducibile in francese, spagnuolo e italiano. In questo senso è un vero termine "ombrello" per il suo campo di riferimento. Comunque, non può essere facilmente applicato alla gestione degli aiuti umanitari, a meno che questa non prenda la forma di soccorso mutuo tra stati adiacenti. Ciò nondimeno, molti dei paesi che oggi sono teatri di operazioni umanitari domani avranno i propri servizi e sistemi di protezione civile. Alla fine, ci sarà in questo settore una convergenza tra il mondo ricco e quello dei paesi poveri.

La difesa civile fu l'antenato della protezione civile. È nata nelle precauzioni contro i raid aeree della Seconda Guerra Mondiale e durante la Guerra Fredda si è sviluppata in un sistema di misure atte a proteggere i governi e le popolazioni civili contro l'aggressione armata di poteri stranieri. Le circostanze hanno dimostrato che molti sistemi di difesa civile erano, non soltanto costosi e inefficaci, ma anche capaci di essere espropriati per motivi sovversivi. Essi potevano, infatti, essere usati per difendere i governi contro i popoli che governavano, per appoggiare colpi di stato e per sopprimere i diritti democratici. La protezione civile significa un sistema più aperta e partecipatoria, ed uno che copre una gamma molto più vasta di eventi contingenti, compresi i disastri naturali e tecnologici. Comunque, l'effetto del rinnovo dell'enfasi sull'aggressione armata (cioè il terrorismo), come si sta sviluppando negli Stati Uniti, è di respingere la protezione civile verso la difesa civile precedente. La maggior parte degli esperti in questo settore, compresi molti provenienti dall'America del Nord, vedono questo avvenimento come un passo retrogrado.

Homeland security è un termine che non ha guadagnato molto spazio fuori degli Stati Uniti. Esso abbraccia tutte quelle attività che contribuiscono alla sicurezza domestica, e quindi di coinvolgere l'industria della sicurezza, un settore in forte crescita, nonchè le attività anti terrorismo e le preparazioni per i disastri naturali e tecnologici. Comunque, non è il termine giusto quando, ad esempio, l'impatto dei disastri naturali è più profondo di quello delle violazioni di sicurezza o gli oltraggi terroristici.

La pianificazione e gestione delle emergenze (emergency planning and management) è probabilmente una frase più accurata degli altri in senso descrittivo, ma è troppo lungo per essere stato adoperato largamente. Per di più, esso viene iterpretato in diversi modi da diversi gruppo e quindo non dispone di un consenso su esattamente quanto del campo copre.

Gestione delle crisi (crisis management), pianificazione delle contingenze (contingency planning) e gestione dei rischi (risk management) sono termini che possono essere usati largamente e liberamente, ma in genere vengono usati specificamente nel contesto del controllo delle crisi e abbassamento dei rischi industriali e commerciali. Quindi, sono di valore troppo ristretto per fungere come termini ombrello per l'intero campo.

In sintesi, il campo continuerà ad essere chiamato disaster management in questo documento perché questo termine descrive il gruppo fondamentale di attività associate con la protezione civile e la preparazione per le emergenze. Comunque, bisogna notare che per implicazione la 'disaster management' include anche la gestione del rischio, la riduzione della vulnerabilità e la pianificazione delle emergenze. Infatti, molto più che nella gestione delle aziende e degli organi di governo, nei disastri ciò che serve è l'applicazione di procedure formulate e sperimentate prima dell'evento. Qualsiasi altra cosa e si scende nell'improvvisazione, un fenomeno che deve essere ridotto al minimo.

I protagonisti della protezione civile

Avendo considerato il 'nome del gioco', bisogna definire i protagonisti ed i partecipanti nelle attività di protezione civile. A livello di autorità locale, cioè quello più basilare nell'ottica della gestione delle emergenze, ci sono essenzialmente due tipi di professionista. Il 'disaster manager' tradizionale è bianco, maschio, di media età e reduce di una carriera militare. Egli manca dei titoli accademici di specifica rilevanza a questo campo, sebbene abbia probabilmente preso alcuni corsi brevi nel settore. Un variante di questa figura è l'attuale o ex-membro dei servizi di emergenza che ha scelto una carriera nella gestione delle emergenze, o come un secondo compito o come una nuova direzione nella sua carriera.

Questa figura, piuttosto stereotipo, viene man mano sostituito da quella di una persona più giovane, maschio o femina, di provvenienza variabile, che ha preso una laurea o un master in questo settore e lo sta affrontando come prima carriera. Mentre il primo gruppo è pieno di persone che sono poco formate accademicamente ma dispongono di tanta esperienza, all'inizio ai neofiti del secondo gruppo manca l'esperienza ma fino ad un certo punto riescono a compensare con la loro formazione (e alla fine riusciranno ad acquistare l'esperienza tramite il loro lavoro). Naturalmente, non c'è niente di male nel disaster manager come personaggio ex-militare o proveniente dai servizi di emergenza. Ciò che serve è raggiungere un certo equilibrio tra formazione, addestramento e esperienza del lavoro, tale da garantire un sufficiente livello di professionalita quando si cerca di ridurre i rischi, creare i piani di emergenza e gestire gli eventi estremi.

Disaster management in Europa

In molti sensi la gestione delle emergenze è ben sviluppata in Europa, ma ci sono alcuni difetti comuni, come rivela il seguente elenco:

- la mancanza di un sistema robusta e comprensiva atto ad incoraggiare metodi comuni e scambi tra i diversi enti che hanno responsabilità per la gestione delle emergenze;

- spesso, l'enfasi sulla pianificazione d'emergenza è insufficiente;
- no si impara abbastanza da altri paesi e non ci sono abbastanza collegamenti tra i sistemi di protezione civile dei vari paesi;
- i sistemi di protezione civile attualmente vigenti in Europa portano un'eredità di metodologie incombenti e atteggiamenti antiquati;
- una cultura inflessibile di ostruzionismo burocratico e segrettezza ufficiale riduce le opportunità di rendere la gestione dei disastri una cosa più democratica e di aumentare la partecipazione del pubblico nella preparazione per le emergenze;
- in parte non si riesce ad identificare le fonti di saggezza e esperienza e di sfruttarle;
- sembra che alcuni dei protagonisti della protezione civile europea siano diventati più interessati dalla gestione delle proprie reputazioni anzicché dai disastri stessi;
- con la rapida evoluzione del campo e le varie forze e tendenze di centrismo e sussidiarità, la legislazione in questo campo e spesso carente o contraditoria.

Questi difetti sono approfonditi dalla mancanza di direzione e di incoraggiamento da parte della Unione Europea. Nel campo della protezione civile la UE non ha stanziato ai suoi stati membri abbastanza direzione, coordinamento, risorese, e consigli. A Bruxelles, la responsabilità per il settore è divisa tra diversi Direttorati, compresi quelli che trattano di incidenti nucleari, problemi ambientali e rischi industriali. Di nuovo, non esiste tra le burocrazie della Unione Europea o della Commissione Europea un sistema adeguato alle esigenze per lo scambio di conoscenza, esperienze, tecniche e metodi gestionali. Eppure ci sono ampi segni che i paesi europei guardano alla UE e alla CE per un orientamento generale in questo campo, un bisogno che è destinato a crescere quando i 15 stati membri diventano 23.Malgrado queste osservazioni negativi, ci sono alcuni segni che la comunità europea stia prendendo atto della situazione per quando riguarda i rischi di disastro e che essa voglia migliorare le preparazioni. Viene detto comunamente che l'Europa non ha subito grandi cambiamenti nella protezione civile in seguito agli eventi del 11 settembre 2001. Comunque, ci fu una risposta ritardata che ha lentamente acquisito forza. In questo si può distinguere tra gli eventi negativi che hanno "spinto" il sistema verso il cambiamento (cioè, i disastri recenti) e l'effetto "trascinante" di innovazioni tecnici e organizzativi.

Nel senso negativo, l'impatto dei disastri è diventato sempre più serio. Negli ultimi 5 anni le tempeste e le alluvioni, ad esempio, hanno ripetutamente causato caos a gravi danni in Europa. Questi disastri stanno diventando sempre più costosi e stanno caricando sempre di più i sistemi di assicurazione contro danni ed infortuni e di gestione dell'ambiente, nonché i sistemi regionali di gestione delle emergenze. In Europa, le recenti alluvioni dei fiumi Oder e Reno hanno non soltanto causato grandi danni e perdite ma anche getato luce sulla necessità di aumentare ilm coordinamento internazionale della gestione delle emergenze. Le epidemie di afta e di SARS hanno rivelato la possibilità che l'Europa subirà nel futuro grandi epidemie e disastri epizootici. L'incapacità dei Britannici di gestire bene la recente epidemia di afta potrebbe essere ripetuta in altri paesi europei.

Anche l'abilità di gestire gli atacchi terroristici potrebbe essere minore dei fabbisogno potenziale. Pochi sono i servizi anti incendi e ospedalieri che sono in grado di gestire bene un attacco di terrorismo biologico. Malgrado decenni di esperienza con il terrorismo in Europa (problemi di separatismo basco e irlandese, gli "anni di piombo", ecc.), il pubblico è ancora poco coinvolto nella gestione delle nuove minacce alla sicurezza comunitaria e nazionale rappresentata dalle nuovi forme del terrorismo che stanno emergendo.

Più positivamente, la gestione delle emergenze in Europa sta gradualmente acquistando un senso maggiore di direzione. A livello di vertice, lo scopo e la gravità delle minacce sono stati ampiamente riconosciuti. Gli scenari di pericolosità, vulnerabilità, rischio e risposta di emergenza sono stati compilati. I legami europei saranno prima o poi stabiliti. Nel frattempo, la gestione dei rischi e la pianificazione delle emergenze stanno guadagnando terreno in senso professionale. Per di piu., la sicurezza è diventata una questione larga e importante nel mondo commerciale quanto lo è nella vita della comunità e nei circoli del governo.

Disaster management nel resto del mondo

Alcuni dei problemi e dei ritardi subiti in Europa sono comuni al campo della protezione civile nel resto del mondo. C'è una mancanza di standard comuni, generalmente accettati, per la pianificazione delle emergenze, la gestione dei disastri, la formazione e l'addestramento. Tradizionalmente, il campo sussiste con fondi minimi. Una volta finita, le emergenze vengono dimenticate dal pubblico e dei politici affinché non ritornino. Come risultato, il campo ha subito uno sviluppo molto saltuario. Le grandi catastrofi fungono come eventi catalitici che danno una spinta alla legislazione, alla pianificazione e ad altre applicazioni della protezione civile. Esse possono essere considerate "finestre di opportunità", che richiamano attenzione e risorse alla preparazione per le emergenze affinché il livello di interesse da parte del pubblico li permette (infatti, la maggior parte delle leggi sulla protezione civile segue i disastri che provocano un'ondata di attività legislativa). Potrebbe essere che le opportunità di sviluppare la gestione dei disastri in tutti e tre i modi (come una materia accademica, come un affare commerciale, come una funzione del governo), dependano fino ad un certo punto dall'avvenimento della prossima catastrofe. Comunque, se è così, si può fare ben poco a parte riconoscere che le opportunità possano arrivare senza molto preavviso.

Fino a questo punto la discussione si è focalizzato sulle dimensioni domestiche e europee, ma il problema ha un altro lato ancora. In quasiasi momento del tempo circa una dozzina di emergenze umanitarie sono in varie stati di sviluppo in diverse parti del mondo. I paesi europei sono coinvolti tramite le operazioni di soccorso, gli aiuti spediti ufficialmente, e il lavoro delle forze armate nel mantenere la pace, o unilateralmente o tramite le operazioni sponsorizzate dall'ONU. Queste "emergenze complesse", come sono state chiamate (cioè, i disastri caratterizzate dal fallimento dell'ordine militare, sociale, economico e amministrativo) saranno probabilmente più comune nel futuro. Infatti, il disordine sembra destinato a diffondersi sotto la spinta del crescente inegualità, e del fanatismo, della polarizzazione, della deprivazione, la vulnerabilità, e il prevalente impiego della forza per risolvere i problemi del mondo.

In sintesi, la disaster management è un campo che sta crescendo rapidamente in tutto il mondo. Il paese in avanguardia è indubbiamente l'America, la quale, almeno a livello federale, offre un modello ben definito di organizzazione che è stato adoperato da molte altre nazioni. Comunque, ci sono particolari problemi nell'applicare il modello federale a stati monolitici, dato la diversa spartizione dei poteri. In quasiasi caso, ci sono molte parti del mondo in cui il campo della gestione dei disastri è privata di fondi, in cui è poco sviluppato, e in cui è sotto la cura di organizzazioni o enti arrettrate o non ancora ben sviluppate. Quindi, esiste una domanda mondiale per servizi di formazione e consiglio, sebbene senza l'aggiunta di grossi finanziamenti per procurare tali servizi. Saranno alcuni anni prima che i governi si rendono conto che nonsi può beneficiare da un'organizzazione e una formazione adeguate tramite misure allestite a caso e a prezzo troppo basso.

La lezione di queste osservazioni è che, malgrado la crescente ricchezza delle opportunità, questo campo è perennamente sottovalutato e sostenuto con un'insufficienza di fondi. È una realtà consistente sia in Europa che nel resto del mondo. Il mercato per le consulenze, la formazione e l'educazione è quindi forte di interesse ma debole di sostegno finanziario.

Riassunto delle tendenze e delle opportunità nel settore

Oggi come oggi si può osservare le seguenti tendenze nella gestione delle emergenze:

(a) Da parte dei governi, c'è un rinnovo dell'interesse nel campo, il quale, però, non dispone ancora di sufficiente esperienza o organizzazione per portare il problema sotto controllo.Ai livelli nazionali, regionali e locali, gli organi del governo dovrebbero cercare aiuto dai professionisti del settore. Bisogna vedere, comunque, quanto questi enti sono disposti a pagare per tali servizi

(b) Molto probabilmente i disastri naturali, particolarmente alluvioni, tempeste e nevicate, diventeranno più costosi e più imponenti nel futuro rispetto ai loro impatti nel passato. Quindi essi solleciteranno maggiore domanda per aumentare il livello di preparazione e sicurezza, sebbene in un modo saltuario che varia con i disastri che avvengono. Sembra che nell'agenda politica la minaccia di un attentato terroristico abbia messo nell'ombra quella dei disastri naturali, ma sarà sicuramente solo un effetto provvisorio.

(c) I settori commerciali e industriali hanno cominciato ad interessarsi sostanziosamente nella gestione dei rischi e nel disaster recovery (sebbene questi termini non significano esattamente la stessa cosa nella pubblica amministrazione che significano nel settore privato. Il campo della sicurezza è cresciuto rapidamente, ma sembra che non abbia ancora capito in pieno il suo bisogno di pianificazione, formazione e addestramento.

(d) Il terrorismo è di nuovo una questione di maggiore rilievo, soprattutto rispetto alle nuove forme poco familiari che esso potrebbe prendere. Gli anni del terrorismo legato al separatismo hanno messo l'Europa all;'avvanguadia della lotta contro questo problema, ma la gestione di incidenti chimici, biologici, nucleari o radiologici potrebbe richiedere un approccio radicalmente diverso, insieme a nuove fonti di conoscenza. L'Europa guarda agli Stati Uniti per direzione, sebbene bisogna ricordare di nuovo che ciò che funzione in una nazione federale non sia necessariamente ideale per uno stato monolitico. Soprattutto, c'è bisogno di esperienza multidisciplinare che unisce i settori di logistica, sociologia, psicologia, ingegneria, fisica, chimica, scienze mediche, cartografia dei rischi e molte altre discipline. Il successo delle inziative dipenderà da quanto riescono ad unificare le diverse fonti di conoscenza.

(e) Le industrie di assicurazione e riassicurazione sono seriamente preoccupate dalla questione dell'assicurazione contro le catastrofi. Negli ultimi anni, le perdite nei disastri sono diventate eccessive, ma anche le opportunità di concludere affari sono cresciute a misura. Così la proporzione delle perdite finanziarie nei disastri ripagate dall'assicurazione è raddoppiata in 10 anni. C'è, comunque, una critica mancanza di capitale per sottoscrivere i rischi di catastrofe. Quindi, le compagnie dovrebbero cercare nuove fonti di esperienza per aiutarli a stimare i rischi di coinvolgimento in questo settore nel futuro. Purtroppo, molte compagnie di assicurazione non sono ancora particolarmente sensibili alla possibilità di collaborare con istituzioni accademiche, ed alcune hanno allestito dipartimenti di ricerca per conto proprio, nel caso della Compagnia di Riassicurazione di Monaco di Baviera, con grande successo.

(f) La domanda per la formazione in materia di disaster management è destinata a crescere. I principali clienti sono il settore della pubblica amministrazione, i servizi di emergenza, e le principali compagnie commerciali. I campo è ancora lontano da raggiungere lo stato di una vera e propria professione, ma sta andando in quella direzione. Esiste quindi una doppia domanda per educazione e formazione professionale e per gli standard. Comunque, dato che il campo non può vantarsi ancora dello stato di una professione, esso non può pretendere di ricevere una remunerazione a livello di quello degli ingegneri, medici, raggionieri e membri di altre professioni ben stabilite. Così, i corsi di formazione devono essere di breve durata e costo contenuto.

Note

[1] Geografia e antropologia, sociologia, psicologia sociale, economia e scienze attuariali , scienze geofisiche e di costruzione, medicina e epidemiologia, e studi dello sviluppo economico (vedi Alexander, D. 1993. Natural Disasters).

[2] Quarantelli, E.L. 1995. What is a disaster? International Journal of Mass Emergencies and Disasters 13(3): 221-229; Quarantelli, E.L. (ed.) 1998. What is a Disaster? Perspectives on the Question. Routledge, London, 312 pp.