Italia happy-go-lucky, ovvero la futura strage degli innocenti

Apprendo dal telegiornale oggi, 20 ottobre 2008, che il Governo Italiano, tramite la legge 'Gelmini' (conversione del DL137 del 1-9-2008), appena approvata, abbia stanziato la somma di 20 milioni di euro per gli interventi strutturali sulle scuole del Bel Paese. Magnifico!

In Italia ci sono 57.000 scuole, 42.000 del sistema scolastico pubblico. Il 70% della popolazione vive in zone sismicamente attive, e il 40% nelle aree at alto rischio sismico. Un terzo delle scuole sono a rischio sismico e almeno un terzo di questi sono ad alto rischio. Un totale di 22.800 scuole non sono a norma in termini antisismici. Di 6.000 scuole che hanno particolare bisogno di interventi strutturali antisismici, sono stati selezionati 2.000 di alta priorità--ma dove sono in fondi?

In Italia, l'ultimo terremoto con epicentro negli immediati pressi di un centro urbano di notevoli dimensioni fu quello di Avezzano nel lontano 1915. Morirono il 90% della popolazione di 11.000 abitanti. E' bene ricordare che l'intervallo medio tra un terremoto dannoso (o letale) e il prossimo è meno di 60 mesi. E non avvengono solo in aperta campagna.

Nel mondo, diversi sono i terremoti nei tempi recenti che hanno distrutto le scuole en masse. Ad esempio, 103 scuole sono crollate interamente e 2813 sono state gravemente danneggiate nel terremoto di Boumerdes in Algeria, 2003. Nel terremoto di Kashmir, nel 2005, 10.000 scuole sono crollate, ammazzando 17.000 bambini (dati incredibili, ma confermati dall'ONU e dall'OMS). Nell'evento sismico in Sichuan, Cina, maggio 2008, centinai di scuole sono diventate macerie, e in un sol complesso scolastico ben 500 ragazzi sono morti.

Alcuni anni fa sono andato a visitare una scuola, elementare e media insieme, in una zona montuosa dell'Italia centrale. L'edificio, in cemento armato anni 1950, era tremendamente fatiscente. La zona è in attesa di uno sostanzioso terremoto letale. In 50 anni non era mai praticato un'evacuazione di questa scuola, e, a giudicare dal calcestruzzo fessurato e arrugginito, neanche un intervento di adeguamento strutturale. Un vigile urbano mi ha assicurato, con evidente soddisfazione, che la struttura era perfettamente antisismica, in base a quali evidenze non lo so.

Venti milioni di euro sono sufficienti per adeguare forse tra 10 e 20 scuole su 6.000. Le conseguenze di questa latitanza potrebbero essere come a San Giuliano di Puglia nel 2002, però a scala molto più estesa.

Provo un senso di profonda stanchezza, come un genitore che ha lottato contro la cattiva educazione del figlioletto per tutta la giornata. Prima o poi verrà un altro grande evento sismico. Se accade quando le scuole non sono in uso, sarà un problema di trovare aule per le lezioni nella fase dopo l'emergenza. Se invece dovesse accadere quando gli alunni sono a scuola... Potenzialmente, si attende una strage degli innocenti, seguito da un periodo di lamenti laceranti, urli strappanti, rabbia, accuse, disdette, chi si discolpa, chi si dimette (per riapparire dopo un discreto intervallo come se niente fosse), ecc., ecc., ecc. Perciò sono stanco.

D'altronde, è meglio che non ci sia un dibattito nazionale su queste cose. In certe zone della penisola il livello di paura e di stress andrebbe alle stelle. Meglio, forse, mettere la fede in una figura in mantello, seduta su una nuvoletta, che estende le braccia in cielo e protegge che va a scuola con la sua pietà.[1] Oppure ci possiamo rifugiare nel mondo sorrisi e canzoni della televisione.

Se il Governo Nazionale non stanzia fondi (e non credo che le regioni siano in grado di farlo), forse si potrebbe aver ricorso alle quattro mafie? Se è vero, come dicono i mass media, che hanno un fatturato ben maggiore dei grandi multinazionali dell'industria nazionale, sarebbero facilmente in grado a fare qualcosa. E, quando i signori mafiosi non stanno ammazzando la gente, sono noti per la loro pietà.

Ad avere ricorso all'ironia in questo modo significa che sono stato travolto dalla rabbia e dalla frustrazione. Ma mi sembra, davanti a questo pressapochismo, che la scuola abbia insegnato (a giovani, genitori e vecchi) solo l'amnesia.

Post-scriptum, 25 nov. 2008: Il crollo di un controsoffitto ad una scuola a Rivoli, vicino a Torino, ha ammazzato un ragazzo di 17 anni e gravemente ferito alcuni dei suoi compagni di classe. Apparentemente il 7,5% dei fondi necessari per l'adeguamento delle scuole pubbliche (forse non soltanto riguarda l'adeguamento sismico) sono disponibili, sebbene la cifra sarebbe il 12,5% se non fosse per la burocrazia associati all'erogazione dei fondi. Come nel caso di San Giuliano di Puglia, solo la morte dei ragazzi stimola l'arrivo dei fondi (a debole raffiche), e l'attenzione al problema. Intanto, segnalazioni da tutte le parti d'Italia pubblicate ne La Repubblica e Corriere della Sera indicano una diffusa mancanza di pianificazione di emergenza, adeguamento strutturale e interessamento da parte delle autorità. Si tratta di una massiccia violazione del diritto del bambino (o del ragazzo) ad un'educazione in sicurezza, come delineato dalla Coalition for Global School Safety, COGSS.

[1] Un problema dell'immediato seguito dei terremoti italiani, specialmente nel Sud, è che la gente illesa corre in chiesa a pregare, mentre le chiese sono tra gli edifici meno resistenti sismicamente. In un evento sismico in Sicilia orientale negli anni '90, i paesani sono corsi alla statua della Madonna in chiesa. L'edificio è resistito malapena alle scosse d'assestamento, la la statua e l'altare sono crollati sui fedeli raggruppati sotto.

Articoli da leggere:-

Augenti, N, E. Cosenza, M. Dolce, G. Manfredi, A. Masi and L. Samela 2004. Performance of school buildings during the 2002 Molise, Italy, earthquake. Earthquake Spectra 20(S1): S257-S270.

Grant, D.N., J.J. Bommer, R. Pinho, G.M. Calvi, A. Goretti and F. Meroni 2007. A prioritization scheme for seismic intervention in school buildings in Italy. Earthquake Spectra 23(2): 291-314.

Sito da visitare:-

Coalition for Global School Safety, www.interragate.info/cogss

Il ruolo della formazione nella gestione delle emergenze

Fig 1. Forme di pianificazione degli interventi di emergenza.

Fig. 2. Un percorso formativo in protezione civile.

La gestione degli interventi di soccorso in seguito a disastri, crisi ed emergenze è un campo relativamente nuovo ma, ciò nondimeno, può valersi di una tradizione di studio e ricerca che risale in origine dagli anni 1920 (Prince 1920, Barrows 1923) e che sia forte e sostenuta dal 1950 in poi. Mentre talvolta il campo viene incluso nei programmi di scienze del management, in realtà esso costituisce una disciplina in sé, fondata su diverse basi. I suoi obiettivi fondamentali sono quattro (Waugh e Tierney 2007):

- in situazioni di crisi, abbinare le risorse a disposizione con il fabbisogno urgente;

- permettere diversi enti ed organizzazioni di lavorare insieme in modo efficace sotto condizioni difficili e probabilmente insolite;

- comunicare con unità operative e centri operativi in modo tale da mantenere il livello di comando e controllo delle situazioni di crisi;

- applicare i provvedimenti del piano di emergenza, insieme a rilevanti protocolli operativi e patti di assistenza mutua, secondo le esigenze del disastro.

Questi processi richiedono una conoscenza di come lavorano le diverse organizzazioni ed i vari specialisti del soccorso. Quindi, la gestione delle emergenze (emergency management) è una disciplina trasversale (Phillips 2005), la quale deve sviluppare un linguaggio e una cultura in comune tra almeno 35 professioni e discipline che partecipano, in un modo o un altro, nel 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, risposta, ripristino e ricostruzione). Il processo di coordinare complessi lavori di emergenza richiede l'abilità di intendere e lavorare con gli esponenti delle varie discipline, in effetti di "parlare il loro linguaggio" al fine di poter capire i loro punti di vista e aiutarli ad affrontare l'emergenza in modo efficace (Alexander 2002).

La gestione delle emergenze è una disciplina olistica, concreta e dedicata alla soluzione di problemi pratici (McEntire 2003). Essa è fortemente legata alla pianificazione d'emergenza, alla gestione della continuità degli affari aziendali (business continuity management, BCM; Elliott et alii 2001), alla risposta medica all'emergenza ed ad altri campi di natura altamente pratica. Gli imperativi sono di salvare le vite umane, aiutare a coordinare il soccorso delle vittime, contenere e ridurre i danni, e assicurare un rapido ritorno ad accettabili condizioni normali.

Nel mondo moderno, ci sono numerose associazioni alle quali i coordinatori di emergenza possono aderire. L'Istituto di Protezione Civile e Gestione delle Emergenze (ICPEM, già Istituto di Difesa Civile e Studio dei Disastri) fu fondato nel Regno Unito nel 1937 ed è una società accademica a pieni titoli, la più antica del mondo. La UK Società di Pianificazione delle Emergenze (EPS) ha 3000 soci, mentre la Società Internazionale dei Coordinatori di Emergenza (IAEM) ha 4500. Quest'ultima offre una qualificazione professionale di validità mondiale, l'esame di Certified Emergency Manager (CEM). In tutto il mondo, IAEM promuove vigorosamente otto principi della gestione delle emergenze (vedi tabella n. 1). Da questi è chiaro che gestire le emergenze richieda doti come il leadership, l'abilità di coordinare, e in più una spiccata conoscenza dell'anatomia delle emergenze (Haddow e Bullock 2003).

A livello mondiale, esistono in commercio almeno 400 libri (in lingua inglese) di rilevanza alla gestione delle emergenze. Dal 1950 in questo campo e nelle materie affini almeno 19.000 libri e articoli accademici sono stati pubblicati, sempre in lingua inglese e a livello mondiale. Quando si insegna la gestione delle emergenze, è importante utilizzare i frutti della ricerca (Coppola 2008) e abbinare la teoria con l'esperienza derivata dalla gestione degli eventi del passato (Alexander 2000). Entrambi questo aspetti sono indispensabili. La teoria fornisce una specie di "carta stradale" delle situazioni caotiche di emergenza (Drabek 2006). Utilizzando le nozioni teoriche come guida, le persone formate in questo settore devono capire processi assai complessi. Sono inclusi nell'elenco comando e controllo, evacuazione, analisi della vulnerabilità (sociale, economica e fisica), comunicazione (di nuovo con componenti sociali e fisici), preavviso, ricerca e salvataggio, e risposta medica e sanitaria alle emergenze.

Un coordinatore delle emergenze deve essere in grado di creare, disseminare, mantenere, applicare e aggiornare piani di emergenza di tre tipi (Fig. 1). Per primo c'è il piano permanente che dispone le risorse in caso di crisi. Questo richiede la formulazione (con grande rigore) di scenari che raffigurano la dinamica dell'impatto e della risposta, la perizia delle risorse a disposizione e le procedure da applicare. In secondo luogo, ci sarà la pianificazione di contingenza pre-impatto e poi, in terzo luogo, la pianificazione strategica a corto termine da formulare durante la fase di emergenza. I piani di tutti i tipi devono essere compatibili tra diversi livelli della pubblica amministrazione, diversi territori e giurisdizioni, e diversi servizi di emergenza. Esiste anche una dimensione internazionale che include l'Unione Europea e l'Organizzazione delle Nazioni Uniti, ad esempio riguardo la Strategia Internazionale per la Riduzione dei Disastri (UN-ISDR) e l'Ufficio di Coordinamento degli Affari Umanitari (UN-OCHA). Il lavoro di coordinamento della risposta alle emergenze può essere locale, interregionale (nel caso di un'emergenza nazionale) o europeo (nel caso di un evento che incide su più di una nazione oppure che sia così grande da richiedere l'immissione di risorse dall'estero). Può interessare i paesi in via di sviluppo, come nel caso delle missioni umanitarie. In qualsiasi caso, per la pianificazione e la gestione di queste contingenze metodologie standardizzate esistono e devono essere insegnate (ISDR 2005).

In termini di pericoli e scenari, il moderno coordinatore di emergenza deve capire e rispondere ad una vasta gamma di rischi ed eventi. Le calamità naturali come alluvioni e terremoti costituiscono una categoria. I rischi tecnologici come scontri del trasporto e rovesci tossici costituiscono un'altra. Una terza è composta di rischi sociali come raduni e proteste di massa, e infine la quarta categoria consiste nel rischio di atti intenzionali, il terrorismo, la quale abbraccia anche la raccolta di intelligence e l'intervento militare e di difesa civile. In più ci sono i rischi emergenti (Schieb 2006). Di questi le pandemie sono generalmente considerate quello più pressante, seguito dagli effetti del cambiamento del clima e l'interruzione dei servizi di base, oppure la compromissione della catena del cibo. In base a questi rischi il panorama della protezione civile potrebbe cambiare radicalmente in soli pochi mesi, e quindi la flessibilità è una qualità vitale da insegnare al coordinatore degli interventi di emergenza (vedi tabella n. 1).

Nel settore del coordinamento delle emergenze è in atto una rivoluzione di tecnologia di comunicazione ed informazione. Questa ha avuto effetti profondi sulla risposta a disastri e crisi (Marincioni 2007). Quindi, è importante insegnare sia gli aspetti tecnici che il lato umano della comunicazione, compresa l'apposita ricerca in sociologia, psicologia e percezione. Dato che circa l'80% della pianificazione di emergenza costituisca un problema geografico e territoriale, i sistemi di informazione georeferenziata (GIS) sono un arnese essenziale (Dubois et alii 2006). Questi servizi ed attività saranno probabilmente concentrati nel centro operativo e il coordinatore di emergenza deve acquisire una piena conoscenza del suo potenziale e delle sue funzioni.

Recentemente è successa un'enorme crescita nella gestione della continuità degli affari aziendali (BCM--vedi sopra). Questa nuova disciplina è stata applicata sia al settore pubblico che a quello privato dell'economia. Il suo obiettivo principale è di rendere le aziende e le amministrazioni pubbliche resistenti ai disastri e alle crisi, e permetterle di superare i disagi senza andare in fallimento, il quale è un rischio assai forte per aziende non preparate. Per gli enti pubblici in tempi di disastro si tratta di evitare sostanziose interruzioni ai loro servizi. Nel promuovere le preparazioni, il coordinatore di emergenza gioca un ruolo fondamentale (Halliwell 2008).

In sintesi, il coordinatore di emergenza deve contribuire a creare resilienza. Questo termine deriva dalla reologia, la scienza dei materiali, e sta rapidamente diventando una distinta filosofia dell'organizzazione contro pericoli, rischi, crisi e disastri (Batabyal 1998). Nel creare resilienza, la sfida è di assicurare la professionalizzazione dei coordinatori di emergenza tramite la rigorosa applicazione della formazione e la creazione di titoli riconoscibili e rispettati. E' anche importante assicurare che il lavoro della gestione delle emergenze sia nelle mani di professionisti ben formati, in altre parole che ci sia un ruolo istituzionale per i laureati in questa materia. Grande progresso viene fatto in alcuni paesi, in particolare il Regno Unito, gli Stati Uniti, Canada, Australia, Nuova Zelanda, Svezia e India (Berkes 2007). E' importante che l'Italia non sia lasciata in dietro.

Se la formazione è il motore della professionalizzazione del ruolo del coordinatore di emergenza, quale è la forma migliorare di organizzarla? Nonostante le attrazioni di percorso di laurea di base in protezione civile, emerge un consenso che la soluzione più adatta è quella della laurea superiore. Una laurea di base in un'altra materia (sociologia, architettura, ingegneria, geologia, psicologia o qualsiasi disciplina attinente ai lavori di riduzione dei disastri) può servire come preparazione solida e profonda su cui poggiare l'esperienza lavorativa in protezione civile e la formazione trasversale (cioè interdisciplinare), offerta come laurea di specializzazione (Fig. 2). In quest'ultima, il corsista, già maturo negli studi, impara a coordinare, gestire e colloquiare con diversi specialisti in modo tale da creare la 'cultura comune' di cui la protezione civile ha forte bisogno (Neal 2000). Il prodotto di un percorso del genere dovrebbe essere una persona dotata di flessibilità e capacità di adattamento, due qualità essenziali nelle situazioni di emergenza e di rischio.

Citazioni

Alexander, D.E. 2000. Scenario methodology for teaching principles of emergency management. Disaster Prevention and Management 9(2): 89-97.

Alexander, D.E. 2002. Principles of Emergency Planning and Management. Terra Publishing, Harpenden, UK; Oxford University Press, New York, 340 pp.

Barrows, H.H. 1923. Geography as human ecology. Annals of the Association of American Geographers 13: 1-14.

Batabyal, A.A. 1998. The concept of resilience: retrospect and prospect. Environment and Development Economics 3(2): 235-239.

Berkes, F. 2007. Understanding uncertainty and reducing vulnerability: lessons from resilience thinking. Natural Hazards 41(2): 283-295.

Coppola , D.P. 2008. The importance of international disaster management studies in the field of emergency management. In Emergency Management in Higher Education: Current Practices and Conversations. Public Entity Research Institute, Fairfax, Virginia (Capitolo 5).

Drabek, T.E. 2006. Social Dimensions of Disaster: a teaching resource for university faculty. Journal of Emergency Management 4(5): 39-46.

Dubois, G., E.J. Pebesma e P. Bossew 2006. Automatic mapping in emergency: a geostatistical perspective. International Journal of Emergency Management 4(3): 455-467.

Elliott, D., E. Swartz e B. Herbane (curatori) 2001. Business Continuity Management: A Crisis Management Approach. Routledge, Londra, 206 pp.

Haddow, G.D. e J.A. Bullock. 2003. Introduction to Emergency Management. Butterworth-Heinemann, Londra, 272 pp.

Halliwell, P. 2008. How to distinguish between 'business as usual' and 'significant business disruptions' and plan accordingly. Journal of Business Continuity and Emergency Planning 2(2): 118-127.

ISDR Secretariat 2005. Know Risk. Tudor Rose, Londra, 376 pp.

Marincioni, F. 2007. Information technologies and the sharing of disaster knowledge: the critical role of professional culture. Disasters 31(4): 459-476.

McEntire, D.A. 2003. Searching for a holistic paradigm and policy guide: a proposal for the future of emergency management. International Journal of Emergency Management 1(3): 298-308.

Neal, D.M. 2000. Developing degree programs in disaster management: some reflections and observations. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 18(3): 417-438.

Phillips, B.D. 2005. Disaster as a discipline. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 23(1): 111-140.

Prince, S. 1920. Catastrophe and Social Change: Based Upon a Sociological Study of the Halifax Disaster. Studies in History, Economics and Public Law no. 94. Colombia University Press, New York, 151 pp.

Schieb, P-A. 2006. Emerging risks and risk management policies in selected OECD countries. In W.J. Ammann, S. Dannenmann e L. Vulliet (curatori) Risk 21: Coping with Risks Due to Natural Hazards in the 21st Century. A.A. Balkema, Taylor & Francis, Londra: 31-40.

Waugh, W.L. Jr e K. Tierney 2007. Emergency Management: Principles and Practice for Local Government (2a edizione). ICMA Press, International City Management Association, Washington, D.C., 366 pp.

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Tabella n. 1. I principi IAEM della gestione dell'emergenza

1. Comprensiva: per quanto riguarda i disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero prendere in considerazione tutti i rischi, tutte le fasi, tutti gli impatti e tutti gli interessati.

2. Progressiva: i coordinatori di emergenza dovrebbero anticipare i disastri del futuro e prendere misure preventive e preparatorie atte a creare comunità resilienti e resistenti ai disastri.

3. Gestione dei rischi: nel coordinare le priorità e le risorse, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare buoni principi di gestione dei rischi, basati sull'identificazione dei pericoli, nonché sull'analisi dei rischi e degli impatti.

4. Integrata: i coordinatori di emergenza dovrebbero assicurare una certa unità tra tutti i livelli della pubblica amministrazione e tutti gli elementi della comunità.

5. Collaborativa: i coordinatori di emergenza dovrebbero creare e mantenere rapporti larghi e sinceri tra persone ed organizzazioni atti ad incoraggiare fiducia, promuovere un'atmosfera da squadra, creare consenso e facilitare comunicazione.

6. Coordinata: per arrivare ad obiettivi comuni, i coordinatori di emergenza dovrebbero sincronizzare le attività di tutti gli interessati.

7. Flessibile: quando si tratta di affrontare la sfida dei disastri, i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare approcci creativi e innovativi.

8. Professionale: i coordinatori di emergenza dovrebbero utilizzare un approccio basato su principi scientifici, radicati nella conoscenza accademica della materia, con ampio riferimento alla formazione, l'addestramento, l'etica, il servizio pubblico e il costante miglioramento.

NB: Questo principi costituiscono la base della definizione del profilo professionale del coordinatore di emergenza, come utilizzato nell'esame del CEM – Certified Emergency Manager.
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L'esercito sulle strade delle città italiane

Lo spiegamento delle truppe sulle strade delle principali città italiane nell'estate del 2008 ha sollecitato molti commenti dal resto del mondo. In realtà non è una mossa particolarmente insolita. La stessa cosa è successa in India e Cina contemporaneamente. Per di più, l'esercito è stato utilizzato in diverse crisi italiane, più recentemente all'inizio del 2008 per togliere le immondizie dalle strade della Campania. I commentatori esteri hanno chiesto, in vari modi, se l'apparenza di truppe armate sulle strade di Roma e Milano significhi il ritorno del fascismo, o invece vogliono sapere se è soltanto un segno dell'incapacità della forze italiane di polizia di combattere un'ondata di attività criminale. Infine, chiedono se, data la preoccupazione del governo con la questione degli immigranti in Italia, la presenza delle truppe, sia un segno della xenofobia. Quest'ultima domanda è favorita dai vari pronunciamenti del governo centro-destra rispetto alla presenza degli stranieri, i quali, in barba alle statistiche, innaffiano la paura degli estranei manifestata da alcuni cittadini.

Consideriamo il ruolo delle truppe nelle strade delle città italiane e cerchiamo di derivare alcune lezioni di applicazione generale senza particolare riferimento nazionale. In primo luogo, non esiste un'ondata di attività criminale sulle strade cittadine d'Italia, le quali rimangono sicure alle pari con le migliori ambienti urbani in altre parti d'Europa. In qualsiasi caso, i servizi di emergenza e di protezione civile non sono necessariamente del tutto demilitarizzati. I Carabinieri sono un corpo di polizia e un ramo dell'esercito, con piena organizzazione militare. In diverse parti d'Italia essi sono custodi dell'ordine pubblico più visibili della Polizia di Stato, sebbene non più visibile della onnipresente polizia urbana. In secondo luogo, la Polizia di Stato e il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dipendono dal Ministero dell'Interno, un fatto che li rende centralizzati quanto l'Esercito Italiano. La terza considerazione è che, come in molti altri paesi, i pompieri sono organizzati su base paramilitare per motivi di professionalità, disciplina e efficienza al lavoro. In alcune regioni d'Italia persino i cacciatori sono organizzati su lineamenti militari, sebbene l'obiettivo è di acquisire la materia prima di prosciutti, salsicce e bistecche di cinghiale. In altre parole, non c'è motivo per essere particolarmente ansiosi a causa dell'organizzazione militare.

Ciò nondimeno, in passato ho scritto ripetutamente [1] che la misura dell'evoluzione di un sistema di protezione civile resta nel suo grado di demilitarizzazione. In un servizio ben evoluto, la mancanza di organizzazione militare la rende libero dall'autoritarismo, dotato di flessibilità e sensibile al fabbisogno di sicurezza da parte della popolazione civile.

In contrasto, la difesa civile è praticamente rinato negli anni 2000, la nuova epoca del terrorismo internazionale. Paradossalmente, dopo gli attacchi dell'11 settembre 2001, il decentramento della risposta alle crisi è stato bruscamente rovesciato. In molti paesi, lo stato centrale hanno lanciato rinnovate forme costose, ambiziose e spesso draconiane di difesa civile sotto il titolo di "homeland security" (e in un certo senso è bene che non ci sia una facile traduzione del termine in italiano) o qualsiasi sia il termine di applicazione locale. I "guerrieri freddi" sono tornati in trionfo, contenti di avere un bersaglio, un nemico di nuovo nella personificazione del male, Osama Bin-Laden (il quale, naturalmente, è in gran parte una creazione delle paure e degli interessi dell'Occidente e non è esattamente ben messo per fungere come il nonno del terrorismo moderno come viene caratteristicamente dipinto dai media).

Quando, pochi anni fa, soldati e carri armati sono stati inviati a presiedere sull'Aeroporto di Heathrow a Londra fu detto che l'intelligence militare aveva individuato una minaccia specifica. Può darsi, ma era chiaro che le forze militari sul campo non sarebbero potuto prevenire l'abbattimento di un aereo civile con un missile lanciato da una casa nei rioni della Londra occidentale. Invece le funzioni delle truppe erano legate alle loro comunicazioni criptate e la visibile presenza, giudicata rassicurante, di uomini armati in divisa. In qualsiasi caso, fu lasciato ai servizi segreti a cogliere intelligence e alla polizia a pedinare l'infrastruttura del terrorismo e le sue linee di comando.

Riguardo le truppe sulle strade, bisogna preoccuparsi delle città del mondo dove esse rimangono per anni, una presenza permanente - Yangon o Harare, forse – e di che cosa fanno quando montano le pattuglie. In una società democratica, il personale dell'esercito può fare ben poco per ridurre l'incidenza dell'attività criminale, soprattutto se manca il potere dell'arresto dei sospettati. Tranquilli ambienti urbani non possono essere trattati come se fossero campi di battaglia, oppure ci sarebbero costanti violazioni di diritti civili ed umani. Inoltre, le truppe non sono state formate e addestrate nella prevenzione dei crimini in aree urbane. Le loro uniche doti sono il fattore dell'intimidazione e le armi che sarebbero malavvisati ad usare in qualsiasi circostanza che non fosse una vera e propria emergenza.

Una tregua infelice e non dichiarata esiste tra protezione civile e difesa civile. La prima ha radici locali, è decentrata e esiste con lo scopo di affrontare tanti tipi di contingenza, da caimani nei torrenti a terremoti all'influsso dei pellegrini per il funerale del Santo Padre. Il secondo è controllato dal governo centrale e esiste per proteggere la popolazione civile (oppure i sui rappresentanti) contro attacco armato. I due sistemi non sono necessariamente distinti, l'uno dall'altro, dai loro nomi, ne ugualmente sviluppati. In Italia, la protezione civile è un fenomeno altamente visibile con basi dovunque nella nazione e migliaia di volontari vestiti in divise colorate. La difesa civile è un servizio molto più riservato, e le suo funzioni vengono discusse molto poco, tranne in prefettura, forse.

La tendenza nella rivalità tra difesa civile e protezione civile sarà inerente nella politica di sussidiarietà e centrismo. Il governo italiano che ha messo le truppe in strada è molto preso dalla sussidiarietà, visto che metà del Consiglio dei Ministri parli continuamente di liberare le circoscrizioni provinciali dall'interferenza di Roma. Comunque, in questo esiste un elemento di inganno. I politici che lavorano al centro in un governo nazionale non sono particolarmente propensi a cedere il potere agi amministratori locali, per lo meno è così se non possono presiedere su una sostanziosa rete decentrata e regionalizzata del potere. Quindi lo spiegamento delle truppe, solida evidenza del potere centrale.

In termini operativi, lo spiegamento dei soldati per montare la guardia su siti strategicamente importanti è di scarsa importanza. E' molto probabile che non abbiano la necessaria formazione e addestramento nelle tattiche di contro-terrorismo urbano, e che non siano dotate di accesso all'apposita intelligence. E' invece un'indicazione visibile di un processo più profondo e complesso legato ai meccanismi interni del governo, anzi, del governance. Una volta, mi è stato spiegato parte di quel meccanismo da un politico ad alto livello a tavola in un ristorante nella Lombardia, ma temo che sia un malloppo di rapporti troppo complesso per essere compreso tramite un'intelligenza flebile come la mia. In qualsiasi caso, la marcia degli eventi (SARS, aviaria, terremoti, chissache?) cambierà il processo e determinerà, quanto lo faranno le alleanze politiche, quale sia l'eventuale equilibrio tra difesa civile e protezione civile. L'unica certezza è che, per quanto riguarda la gestione delle crisi, il politici custodiscono una predilezione per decisioni populiste e quindi sono attaccati al corto termismo. Al peggio, i risultati si vedono in reazioni spontanee e mal considerate agli eventi, come è lo spiegamento delle truppe sulle strade, mentre al meglio temo che si tratti di una spanna di attenzione al problema delle emergenze che rimane limitata e sporadica.

Nota

[1] Alexander, D. 2002. From civil defence to civil protection--and back again. Disaster Prevention and Management 11(3): 209-213.

Le persone disabili nelle grandi emergenze

Introduzione

In un mondo civile le persone disabili dovrebbero usufruire dell'opportunità di partecipare alla vita della comunità con un numero di barriere più basso possibile. Non esiste giustificazione per abbandonare questo principio nelle grandi emergenze. Ciò nonostante, i disabili possono riscontrare barriere fisiche o essere soggetti a particolari difficoltà di comunicazione che impediscono loro di reagire in modo efficace nelle situazioni di crisi e negano loro la possibilità di usufruire dell'assistenza fornita alle persone non disabili.

L'intera questione di come fornire assistenza ai disabili in situazioni di emergenza è stata largamente ignorata. Il corpo di letteratura accademica sul tema rimane molto esiguo (ad es. Parr 1987, Tierney et alii 1988) e non ci sono particolari segni di rinnovo dell'impegno degli studiosi. Inoltre, raramente il tema viene dibattuto nel corso dei convegni di protezione civile. Nonostante questo, ci sono state delle iniziative utili, come la Verona Charter sui Diritti dei Disabili nei Disastri (ULSS20 Verona 2007 - vedi sotto). Nel mondo esistono alcuni centri di studio (ad es. il Centre for Disability Studies dell'Università di Leeds, Regno Unito; Hemingway e Priestley 2006, Priestley e Hemingway 2006) e sono stati pubblicati alcuni manuali di procedure esemplari (ad es. FEMA 2003). Comunque, alcuni rapporti sullo "stato dell'arte" in questo settore hanno fornito un catalogo di provvedimenti insufficienti e descrizioni di casi di assistenza fallita (CID 2004, Tady 2006, White et alii 2004).

Questo articolo cercherà di restaurare l'equilibrio e incoraggiare azioni a favore di una buona assistenza ai disabili nei disastri. Affronterò alcune delle principali questioni legate alla condizione dei disabili in situazioni di crisi generale, cercherò di rilevare i problemi e richiamare l'attenzione su alcune possibili soluzioni.

Nel contesto della protezione civile, che cosa è disabilità?

La classica visione della disabilità è quella di una persona su una sedia a rotelle che deve essere portata via con la forza fisica dalla fonte del pericolo. In realtà la questione è molto più complessa. In primo luogo, esistono tante forme di disabilità: l'elenco include paraplegia, quadriplegia, sordità, cecità e difetti visivi, malattia e ritardo mentale, danni al cervello, ictus, senilità e demenza senile, morbo di Alzheimer e, di fatto, numerose forme di dipendenza da personale, attrezzature e rifornimenti per il sostegno delle funzioni vitali. Anche se la vecchiaia non è in sé una disabilità, molte persone anziane sono deboli, mancano dell'agilità delle persone più giovani e possono essere anche malate o affette da varie condizioni cliniche.

Rispetto alla classificazione, le disabilità ricadono nelle seguenti categorie: difficoltà di mobilità, inabilità a vedere (con possibile utilizzo di cani guida), sordità, problemi di comunicazione e articolazione delle parole (come accade nelle vittime di ictus), disordini cognitivi, vari problemi medici, necessità utilizzo di sistemi di supporto delle funzioni vitali, intolleranza a sostanze chimiche o ambientali, disordini psichiatrici e attacchi di panico, e debolezza legata alla vecchiaia. Quindi l'elenco è lungo e impressionante. Inoltre, le persone disabili possono soffrire di più di una forma di disabilità. Chiaramente, le diverse categorie dovrebbero essere associate ad un ricco elenco di provvedimenti da adottare durante le emergenze, compreso il trasporto delle persone con mobilità ridotta, l'utilizzo di mezzi specializzati di comunicazione per persone affette da difficoltà cognitive o da difetti di articolazione delle parole, utilizzo di attrezzi portatili o sostituzione di altri mezzi per chi ha bisogno di sistemi di supporto delle funzioni vitali, e sostegno psichiatrico per persone affette di problemi mentali.

I disastri possono creare discriminazioni verso le persone disabili. Ad esempio, in caso di terremoto una persona confinata su una sedia a rotelle non potrebbe rifugiarsi sotto un banco o un tavolo, né correre in strada passando dalle scale di un palazzo (Rahimi 1993, 1994). Le persone sorde, o affette da difetti visivi, potrebbero non riconoscere un pericolo o non sentire istruzioni verbali che intimino l'evacuazione (Kailes 2002). Per di più, le persone che dipendono da attrezzature elettriche (macchine per la dialisi, ventilatori, o semplicemente mezzi elettronici di comunicazione) potrebbero trovarsi in difficoltà nel caso in cui la corrente elettrica venisse a mancare durante un'emergenza. Infine, tutti i servizi offerti al pubblico generale nelle emergenze e nelle crisi (trasporto per l'evacuazione, alloggio provvisorio, assistenza morale e psicologica, ecc.) dovrebbero essere accessibili anche ai disabili.

Il problema, si nota, non è insignificante. In Toscana, il 16% della popolazione denuncia qualche forma di disabilità. Ben 54 milioni di americani e 90 milioni di indiani sono disabili (e in India la legge di base in materia di protezione civile non offre nessun provvedimento per i disabili). Ai tempi dell’Uragano Katrina sulle coste statunitensi del Golfo del Messico, ben 155.000 abitanti delle tre città di Biloxi (MS), Mobile (AL) e New Orleans (LA) furono registrati come disabili. Molti si trovarono in grave difficoltà all'arrivo dell'uragano. Infatti, poiché il 71% delle 1.330 vittime accertate dell'uragano furono persone di un’età superiore ai 60 anni, è chiaro che l'impatto del disastro sui disabili fu smisurato (Tady 2006).

Nonostante il fatto che il 19,3% della popolazione degli Stati Uniti soffra di qualche tipo di disabilità, ben l’80% dei coordinatori di emergenza consultati in una recente indagine (NCD 2005) non aveva preso in considerazione i disabili nei loro piani di emergenza. Infatti, il 57% non sapeva quante persone disabili erano registrate nella loro giurisdizione, e solo il 27% di loro aveva seguito un corso offerto dalla Federal Emergency Management Agency statunitense (FEMA) su come proteggere i disabili nei disastri. Inoltre, il problema può essere particolarmente grave se l'evento è di vaste proporzioni: ad esempio, l'11 settembre 2001 un gruppo di persone fisicamente disabili si riunì in una stanza all'ottantesimo piano del World Trade Center di New York in attesa di essere evacuate dai pompieri, ma l'edificio crollò prima che potessero essere salvate (CID 2004).

Possiamo concludere che le grandi emergenze mettono i disabili più a rischio degli altri membri della popolazione, possono intrappolarli e metterli in pericolo con l'imposizione di nuove barriere. Malgrado questo quadro negativo, non tutti vedono la situazione in maniera così sfavorevole. Per esempio, nel 1994 nella rivista Mainstream, Douglas Lathrop ha scritto che "in un certo senso i disabili che riescono a vivere con un certo livello di indipendenza sono più preparati ad affrontare le situazioni di pericolo rispetto alle persone non disabili. Essi traggono beneficio da un 'vantaggio psicologico'..." (Lathtrop 2004). E’ possibile, ma quando si verifica undisastro non possiamo e non dobbiamo lasciare tutto alle particolari abilità di sopravvivenza dei disabili. La prossima sezione è quindi dedicata alle strategie pratiche di assistenza.

Aiutare i disabili nei disastri

In una situazione di emergenza è abbastanza facile non riconoscere la natura della disabilità che una persona accusa e quindi è possibile che l'assistenza offerta sia del tipo sbagliato. Le organizzazioni che lavorano nella protezione civile sono abituate a fornire assistenza a grandi gruppi di persone, ma i disabili hanno necessità individuali che possono essere diverse da quelli dei gruppi. Infatti, assistere i disabili nei disastri significa non solo varare procedure particolari, ma anche approntare preparazioni speciali e piani fatti a misura dei loro bisogni. Purtroppo, prestare attenzione ai singoli individui nelle emergenze richiede manodopera proprio quando l'offerta è notevolmente insufficiente rispetto alla domanda. Comunque, fornire un'assistenza speciale è un modo di dimostrare che, malgrado siano portatori di handicap, i disabili sono membri della società a pieno titolo, con tutti i benefici, diritti e privilegi associati a questo.

Nella pianificazione e nella gestione delle emergenze sarebbe il momento di prendere in considerazione i problemi, i bisogni speciali e i punti di vista dei disabili. Ad esempio, seguire i piani di evacuazione richiede per lo più l'abilità di camminare, guidare, vedere e udire. Bisogna dunque adattare tali piani ai bisogni delle persone che non possono fare una o più di queste cose (Kailes 2002).

L'esperienza dei disabili nei disastri rileva certi bisogni, come ad esempio assicurare la continuità dei servizi per persone che dipendono dalla presenza dell'elettricità, del telefono, dell'acqua corrente, e di altri servizi di base. Le persone disabili hanno bisogno di sapere come cavarsela quando ci sono disordini e detriti a casa, e quali servizi di trasporto e mobilità saranno disponibili nelle situazioni di crisi. Devono inoltre essere informate su come possono rifornirsi di generi di prima necessità nelle situazioni di emergenza. Esiste anche la questione di come soddisfarei bisogni dei cani guida (FEMA 2003).

Un rapporto sui disabili nei disastri (White et alii 2004) sostiene che pochissimi dati empirici sono stati raccolti sulla questione di come evacuare i disabili in maniera efficiente e in sicurezza durante le emergenze e i disastri (vedi Kailes 2002). Inoltre, in molte situazioni manca l'integrazione e la cooperazione tra le varie organizzazioni che lavorano con i disabili e gli esponenti del settore della protezione civile che pianificano e gestiscono la risposta alle emergenze. E' importante iniziare il dialogo, perché la questione è complessa. Nessuna singola strategia è valida per tutte le disabilità. Inoltre, come assistere i disabili al meglio è una questione legata ad altre esigenze, quali l'assistenza ai gruppi alle minoranze etniche, alle ragazze madri, e a persone che hanno bisogno di farmaci speciali.

E' relativamente facile elencare i principi di base che governano l'assistenza ai disabili. In primo luogo, i servizi e le procedure dovrebbero essere disponibili ugualmente in tempi di calma e di crisi. Le comunicazioni di emergenza dovrebbero essere accessibili, comprensibili e affidabili. Le associazioni che forniscono regolarmente assistenza ai disabili dovrebbero essere coinvolte nelle attività di protezione civile e nel processo di pianificazione dell’emergenza. Dove esiste un concreto rischio di disastro, occorre approntare un apposito programma di preparazione, educazione e formazione, sia per gli esponenti della protezione civile che per i disabili beneficiari dei loro servizi. Infine, bisogna richiamare l'attenzione dei mass media sul loro potenziale ruolo come fornitori di informazione di emergenza ai disabili.

Una guida alla protezione civile scritta specificamente per i disabili (FEMA/ARC 2004) raccomanda tre azioni da compiere, se possibile. La prima è stimare il tipo e l'entità dei rischi presenti al lavoro e in casa. In secondo luogo, essi dovrebbero creare una rete di sostegno composta di almeno tre persone per ogni luogo che frequentano abitualmente. La terza azione è stimare la propria capacità di rispondere con azioni autoprotettive in caso di crisi. Per di più, per le forme di disabilità che non sono palesi, potrebbe essere utile portare una collana oppure un braccialetto che indichi la disabilità in questione. Questi sono esempi di un approccio pratico che può fare molto per aumentare la sicurezza dei disabili nelle situazioni di crisi. Comunque, questa forma di pragmatismo dipende dalla capacità e dalla volontà di sviluppare un atteggiamento positivo verso il problema nella comunità degli esponenti della protezione civile.

Conclusioni

Come notato sopra, la letteratura accademica sui disabili nei disastri è veramente scarsa (Parr 1987, Rahimi 1993, Tierney et alii 1988). Sembra che questo indichi che il problema sia ancora negletto in termini sia teorici sia pratici. Si tratta comunque chiaramente una questione di grande importanza. Nelle parole di Hemingway e Priestley (2006):-

"I disabili sono stati resi più vulnerabili verso i pericoli naturali tramite processi storici di esclusione e impoverimento. Di conseguenza, la loro esperienza dei disastri può essere più acuta e di più lunga durata rispetto alla popolazione dei non disabili. In tutto il mondo questi effetti sono accentuati nelle comunità dei poveri, dove i disabili rimangono tra i più poveri dei poveri. Inoltre, quando si verifica un disastro, i disabili riscontrano differenze di accesso all'alloggio provvisorio e al soccorso e sono spesso esclusi dalla piena partecipazione alle attività di risposta e ripristino."

L'idea che il verificarsi di un'emergenza o un disastro significhi la sospensione delle normali regole non dovrebbe risultare nella discriminazione verso i disabili in termini dell'erogazione dell'assistenza. Dovrebbe invece significare l'opposto, raddoppiando le iniziative a favore dei disabili nelle emergenze, e dando una considerazione speciale e prioritaria ai loro bisogni. Inoltre, il verificarsi di condizioni di crisi non dovrebbe offrire una scusa per violare la dignità dei disabili. E' importante considerare la categoria dei disabili nella formulazione dei piani d'emergenza. Questo è un imperativo morale ed anche una questione di semplice giustizia e uguaglianza. E' necessario sapere dove sono i disabili quando si verificano le emergenze e assicurare che i giusti servizi siano disponibili per loro. Potrebbe anche essere consigliabile un elemento di monitoraggio per assicurare che i disabili non siano soggetti a discriminazioni.

Nell'Unione Europea la pubblicazione della Carta di Verona sul Soccorso delle Persone con Disabilità in Caso di Disastro (ULSS20 Verona 2007) è una pietra miliare nel riconoscimento ufficiale dell'esistenza di un problema che deve essere affrontato. La Verona Charter segna l'apice di un progetto che ha studiato la categoria dei disabili nei disastri in vari paesi dell'Europa e ha quindi contribuito alla formulazione di un chiaro quadro del problema e delle possibili soluzioni. Nonostante una cronaca ricca di cattivi esempi (vedi NCD 2005), esiste sempre l'opportunità di migliorare la situazione. Farlo sarebbe un segno di civiltà e un'affermazione dei diritti di persone che, nonostante le loro disabilità, sono membri della società a pieno titolo e meritano di essere protette quando si verificano disastri.

Citazioni

CID 2004. Lessons Learned from the World Trade Center Disaster: Emergency Preparedness for People with Disabilities in New York. Center for Independence of the Disabled, New York (vedi http://www.cidny.org/).

FEMA 2003. Disaster Preparedness for People with Disabilities. US Federal Emergency Management Agency, Washington DC (vedi www.fema.gov/library/disprepf.shtm).FEMA/ARC 2004. Preparing for Disaster for People with Disabilities and Other Special Needs. US Federal Emergency Management Agency and American Red Cross Society, Washington DC, 20 pp.

Hemingway, L. e M. Priestley 2006. Natural hazards, human vulnerability and disabling societies: a disaster for disabled people? Review of Disability Studies 2(3): 57-67.

Kailes, J. 2002. Evacuation Preparedness: Taking Responsibility For Your Safety: A Guide For People With Disabilities and Other Activity Limitations. Center for Disability Issues and the Health Profession, Western University of Health Sciences, Pomona, California (vedi www.westernu.edu/cdihp.html).

Lathrop, D. 1994. Disaster! If you have a disability, the forces of nature can be meaner to you than anyone else. But you can fight back. Be prepared. Mainstream (Nov. 1994), (vedi www.accessiblesociety.org/topics/independentliving/disaster.htm).

NCD 2005. Saving Lives: Including People with Disabilities in Emergency Planning. US National Council on Disability, Washington DC (vedi http://www.ncd.gov/).

Parr, A.R. 1987. Disasters and disabled persons: an examination of the safety needs of a neglected minority. Disasters 11(2): 148-159.

Priestley, M. e L. Hemingway 2006. Disabled people and disaster recovery: a tale of two cities? Journal of Social Work in Disability and Rehabilitation 5(3/4): 23-42.

Rahimi, M. 1993. An examination of behaviour and hazards faced by physically disabled people during the Loma Prieta earthquake. Natural Hazards 7(1): 59-82.

Rahimi, M. 1994. Behavior of mobility-disabled people in earthquakes: a simulation experiment. Earthquake Spectra 10(2): 381-401.

Tady, M. 2006. Disabled people left behind in emergencies. The New Standard.

Tierney, K., W. Petak and H. Hahn 1988. Disabled Persons and Earthquake Hazards. Monografia n. 46, Institute of Behavioral Science, Program on Environment and Behavior, University of Colorado, Boulder, Colorado.

ULSS20 Verona 2007. Verona Charter on the Rescue of Persons with Disabilities in Case of Disasters. ULSS no. 20, Verona, 17 pp.

White, G., M. Fox, J. Rowland, C. Rooney and S. Aldana 2004. Nobody Left Behind: Investigating Disaster Preparedness and Response for People with Disabilities. Lawrence, Kansas (vedi www.rtcil.org/resources.htm).

Gestione dei disastri: anatomia e tendenze

Terminologia e definizioni

Per quanto riguarda la terminologia, la gestione delle emergenze (disaster management) è un campo minato. Gli accademici e professionisti hanno maturato almeno 7 scuole di pensiero.[1] Dato che ognuno di queste scuole abbia mantenuto un certo distacco dalle altre, la comunicazione tra le discipline è stata inibita dall'uso di una diversa gamma di definizioni dei termini fondamentali, ad esempio 'pericolo' (hazard), 'vulnerabilità' e 'rischio'. Inoltre, persino il nome del campo è soggetto a variazioni da un ambiente accademico all'altro. Nella Gran Bretagna, per esempio, 'disaster management' riferisce a diversi aspetti della protezione civile, la gestione dei rischi e le operazioni di scopo umanitario, e il nome non significa soltanto la gestione di eventi estremi e dannosi.

Un effetto dello scopo straordinariamente largo della disaster management è che gli esperti non riescano a mettersi d'accordo sulla definizione dei termini. Malgrado alcuni tentativi di unire le due fazioni, rimane un grande schisma tra le scienze naturali, fisiche e di costruzione, da una parte, e le scienze sociali dall'altra. In un commento su questo fenomeno il grande sociologo E.L. Quarantelli ha notato nell'introduzione del suo libro What is a Disaster? che:

"Se gli studiosi in questa area non sono d'accordo su se un disastro è fondamentalmente una costruzione sociale o un evento fisico, chiaramente il campo ha problemi intellettuali" (Quarantelli 1998, p. iv).

Comunque, in un lavoro precedente egli sosteneva che il dibattito è salubre:

"occuparsi di che cosa significa il termine 'disastro' non significa distrarsi con un esercizio accademico senza esito. È invece un modo di focalizzare l'attenzione in un modo fondamentale su cosa dovrebbe essere considerata importante e significativa..." (Quarantelli1995, p. 225)[2]

Lo scopo di questo rapporto non è quello di indagare sul significato di disastro o di aggiungere materiale al dibattito sulla terminologia. Comunque, dato che l'identità di qualsiasi inziativa futura dipenda fino ad un certo punto dal nome adoperato, vale la pena condurre una breve recensione dei termini e come essi vengono interpretati.

Disaster management viene preferito in Gran Bretagna ma a livello mondiale non è accettato come termine "ombrello". A suo favore, è un termine descrittivo facilmente interpretato che da enfasi all'approccio pratico che si adopera quando gli eventi devono essere gestiti. D'altronde, è troppo ristrettivo, siccome non abbraccia la pianificazione degli interventi collegati con i disastri, un processo che deve necessariamente precedere la gestione. Inoltre, il termine non abbraccia le emergenze in senso più largo, ed alcune emergenze richiedono una gestione particolare ma non diventano disastri. Infine, il termine non descrive l'approccio più largo di mitigazione e preparazione per gli eventi e ripristino dopo.

Emergency preparedness (preparazione per le emergenze) è il termine di comune uso negli Stati Uniti e viene usato quando disaster management sarebbe preferito in Gran Bretagna. Questo termine ha il vantaggio di abbracciare tutte e cinque fasi del 'ciclo del disastro' (mitigazione, preparazione, operazioni di emergenza, ripristino e ricostruzione) e per di più una gamma di dimensioni di evento che estende da piccole emergenze a grandi catastrofi. Comunque, non da enfasi alla gestione dei disastri come compito preeminente.

Protezione civile viene usato in molte parti del mondo per indicare tutte le attività atte a preparare per i disastri, gestirli e facilitare il ripristino a scandenza corta. Il termine è corrente nell'Europa, in Russia, Canada, America Latina e nei Caraibi. Esso ha il vantaggio di essere facilmente traducibile in francese, spagnuolo e italiano. In questo senso è un vero termine "ombrello" per il suo campo di riferimento. Comunque, non può essere facilmente applicato alla gestione degli aiuti umanitari, a meno che questa non prenda la forma di soccorso mutuo tra stati adiacenti. Ciò nondimeno, molti dei paesi che oggi sono teatri di operazioni umanitari domani avranno i propri servizi e sistemi di protezione civile. Alla fine, ci sarà in questo settore una convergenza tra il mondo ricco e quello dei paesi poveri.

La difesa civile fu l'antenato della protezione civile. È nata nelle precauzioni contro i raid aeree della Seconda Guerra Mondiale e durante la Guerra Fredda si è sviluppata in un sistema di misure atte a proteggere i governi e le popolazioni civili contro l'aggressione armata di poteri stranieri. Le circostanze hanno dimostrato che molti sistemi di difesa civile erano, non soltanto costosi e inefficaci, ma anche capaci di essere espropriati per motivi sovversivi. Essi potevano, infatti, essere usati per difendere i governi contro i popoli che governavano, per appoggiare colpi di stato e per sopprimere i diritti democratici. La protezione civile significa un sistema più aperta e partecipatoria, ed uno che copre una gamma molto più vasta di eventi contingenti, compresi i disastri naturali e tecnologici. Comunque, l'effetto del rinnovo dell'enfasi sull'aggressione armata (cioè il terrorismo), come si sta sviluppando negli Stati Uniti, è di respingere la protezione civile verso la difesa civile precedente. La maggior parte degli esperti in questo settore, compresi molti provenienti dall'America del Nord, vedono questo avvenimento come un passo retrogrado.

Homeland security è un termine che non ha guadagnato molto spazio fuori degli Stati Uniti. Esso abbraccia tutte quelle attività che contribuiscono alla sicurezza domestica, e quindi di coinvolgere l'industria della sicurezza, un settore in forte crescita, nonchè le attività anti terrorismo e le preparazioni per i disastri naturali e tecnologici. Comunque, non è il termine giusto quando, ad esempio, l'impatto dei disastri naturali è più profondo di quello delle violazioni di sicurezza o gli oltraggi terroristici.

La pianificazione e gestione delle emergenze (emergency planning and management) è probabilmente una frase più accurata degli altri in senso descrittivo, ma è troppo lungo per essere stato adoperato largamente. Per di più, esso viene iterpretato in diversi modi da diversi gruppo e quindo non dispone di un consenso su esattamente quanto del campo copre.

Gestione delle crisi (crisis management), pianificazione delle contingenze (contingency planning) e gestione dei rischi (risk management) sono termini che possono essere usati largamente e liberamente, ma in genere vengono usati specificamente nel contesto del controllo delle crisi e abbassamento dei rischi industriali e commerciali. Quindi, sono di valore troppo ristretto per fungere come termini ombrello per l'intero campo.

In sintesi, il campo continuerà ad essere chiamato disaster management in questo documento perché questo termine descrive il gruppo fondamentale di attività associate con la protezione civile e la preparazione per le emergenze. Comunque, bisogna notare che per implicazione la 'disaster management' include anche la gestione del rischio, la riduzione della vulnerabilità e la pianificazione delle emergenze. Infatti, molto più che nella gestione delle aziende e degli organi di governo, nei disastri ciò che serve è l'applicazione di procedure formulate e sperimentate prima dell'evento. Qualsiasi altra cosa e si scende nell'improvvisazione, un fenomeno che deve essere ridotto al minimo.

I protagonisti della protezione civile

Avendo considerato il 'nome del gioco', bisogna definire i protagonisti ed i partecipanti nelle attività di protezione civile. A livello di autorità locale, cioè quello più basilare nell'ottica della gestione delle emergenze, ci sono essenzialmente due tipi di professionista. Il 'disaster manager' tradizionale è bianco, maschio, di media età e reduce di una carriera militare. Egli manca dei titoli accademici di specifica rilevanza a questo campo, sebbene abbia probabilmente preso alcuni corsi brevi nel settore. Un variante di questa figura è l'attuale o ex-membro dei servizi di emergenza che ha scelto una carriera nella gestione delle emergenze, o come un secondo compito o come una nuova direzione nella sua carriera.

Questa figura, piuttosto stereotipo, viene man mano sostituito da quella di una persona più giovane, maschio o femina, di provvenienza variabile, che ha preso una laurea o un master in questo settore e lo sta affrontando come prima carriera. Mentre il primo gruppo è pieno di persone che sono poco formate accademicamente ma dispongono di tanta esperienza, all'inizio ai neofiti del secondo gruppo manca l'esperienza ma fino ad un certo punto riescono a compensare con la loro formazione (e alla fine riusciranno ad acquistare l'esperienza tramite il loro lavoro). Naturalmente, non c'è niente di male nel disaster manager come personaggio ex-militare o proveniente dai servizi di emergenza. Ciò che serve è raggiungere un certo equilibrio tra formazione, addestramento e esperienza del lavoro, tale da garantire un sufficiente livello di professionalita quando si cerca di ridurre i rischi, creare i piani di emergenza e gestire gli eventi estremi.

Disaster management in Europa

In molti sensi la gestione delle emergenze è ben sviluppata in Europa, ma ci sono alcuni difetti comuni, come rivela il seguente elenco:

- la mancanza di un sistema robusta e comprensiva atto ad incoraggiare metodi comuni e scambi tra i diversi enti che hanno responsabilità per la gestione delle emergenze;

- spesso, l'enfasi sulla pianificazione d'emergenza è insufficiente;
- no si impara abbastanza da altri paesi e non ci sono abbastanza collegamenti tra i sistemi di protezione civile dei vari paesi;
- i sistemi di protezione civile attualmente vigenti in Europa portano un'eredità di metodologie incombenti e atteggiamenti antiquati;
- una cultura inflessibile di ostruzionismo burocratico e segrettezza ufficiale riduce le opportunità di rendere la gestione dei disastri una cosa più democratica e di aumentare la partecipazione del pubblico nella preparazione per le emergenze;
- in parte non si riesce ad identificare le fonti di saggezza e esperienza e di sfruttarle;
- sembra che alcuni dei protagonisti della protezione civile europea siano diventati più interessati dalla gestione delle proprie reputazioni anzicché dai disastri stessi;
- con la rapida evoluzione del campo e le varie forze e tendenze di centrismo e sussidiarità, la legislazione in questo campo e spesso carente o contraditoria.

Questi difetti sono approfonditi dalla mancanza di direzione e di incoraggiamento da parte della Unione Europea. Nel campo della protezione civile la UE non ha stanziato ai suoi stati membri abbastanza direzione, coordinamento, risorese, e consigli. A Bruxelles, la responsabilità per il settore è divisa tra diversi Direttorati, compresi quelli che trattano di incidenti nucleari, problemi ambientali e rischi industriali. Di nuovo, non esiste tra le burocrazie della Unione Europea o della Commissione Europea un sistema adeguato alle esigenze per lo scambio di conoscenza, esperienze, tecniche e metodi gestionali. Eppure ci sono ampi segni che i paesi europei guardano alla UE e alla CE per un orientamento generale in questo campo, un bisogno che è destinato a crescere quando i 15 stati membri diventano 23.Malgrado queste osservazioni negativi, ci sono alcuni segni che la comunità europea stia prendendo atto della situazione per quando riguarda i rischi di disastro e che essa voglia migliorare le preparazioni. Viene detto comunamente che l'Europa non ha subito grandi cambiamenti nella protezione civile in seguito agli eventi del 11 settembre 2001. Comunque, ci fu una risposta ritardata che ha lentamente acquisito forza. In questo si può distinguere tra gli eventi negativi che hanno "spinto" il sistema verso il cambiamento (cioè, i disastri recenti) e l'effetto "trascinante" di innovazioni tecnici e organizzativi.

Nel senso negativo, l'impatto dei disastri è diventato sempre più serio. Negli ultimi 5 anni le tempeste e le alluvioni, ad esempio, hanno ripetutamente causato caos a gravi danni in Europa. Questi disastri stanno diventando sempre più costosi e stanno caricando sempre di più i sistemi di assicurazione contro danni ed infortuni e di gestione dell'ambiente, nonché i sistemi regionali di gestione delle emergenze. In Europa, le recenti alluvioni dei fiumi Oder e Reno hanno non soltanto causato grandi danni e perdite ma anche getato luce sulla necessità di aumentare ilm coordinamento internazionale della gestione delle emergenze. Le epidemie di afta e di SARS hanno rivelato la possibilità che l'Europa subirà nel futuro grandi epidemie e disastri epizootici. L'incapacità dei Britannici di gestire bene la recente epidemia di afta potrebbe essere ripetuta in altri paesi europei.

Anche l'abilità di gestire gli atacchi terroristici potrebbe essere minore dei fabbisogno potenziale. Pochi sono i servizi anti incendi e ospedalieri che sono in grado di gestire bene un attacco di terrorismo biologico. Malgrado decenni di esperienza con il terrorismo in Europa (problemi di separatismo basco e irlandese, gli "anni di piombo", ecc.), il pubblico è ancora poco coinvolto nella gestione delle nuove minacce alla sicurezza comunitaria e nazionale rappresentata dalle nuovi forme del terrorismo che stanno emergendo.

Più positivamente, la gestione delle emergenze in Europa sta gradualmente acquistando un senso maggiore di direzione. A livello di vertice, lo scopo e la gravità delle minacce sono stati ampiamente riconosciuti. Gli scenari di pericolosità, vulnerabilità, rischio e risposta di emergenza sono stati compilati. I legami europei saranno prima o poi stabiliti. Nel frattempo, la gestione dei rischi e la pianificazione delle emergenze stanno guadagnando terreno in senso professionale. Per di piu., la sicurezza è diventata una questione larga e importante nel mondo commerciale quanto lo è nella vita della comunità e nei circoli del governo.

Disaster management nel resto del mondo

Alcuni dei problemi e dei ritardi subiti in Europa sono comuni al campo della protezione civile nel resto del mondo. C'è una mancanza di standard comuni, generalmente accettati, per la pianificazione delle emergenze, la gestione dei disastri, la formazione e l'addestramento. Tradizionalmente, il campo sussiste con fondi minimi. Una volta finita, le emergenze vengono dimenticate dal pubblico e dei politici affinché non ritornino. Come risultato, il campo ha subito uno sviluppo molto saltuario. Le grandi catastrofi fungono come eventi catalitici che danno una spinta alla legislazione, alla pianificazione e ad altre applicazioni della protezione civile. Esse possono essere considerate "finestre di opportunità", che richiamano attenzione e risorse alla preparazione per le emergenze affinché il livello di interesse da parte del pubblico li permette (infatti, la maggior parte delle leggi sulla protezione civile segue i disastri che provocano un'ondata di attività legislativa). Potrebbe essere che le opportunità di sviluppare la gestione dei disastri in tutti e tre i modi (come una materia accademica, come un affare commerciale, come una funzione del governo), dependano fino ad un certo punto dall'avvenimento della prossima catastrofe. Comunque, se è così, si può fare ben poco a parte riconoscere che le opportunità possano arrivare senza molto preavviso.

Fino a questo punto la discussione si è focalizzato sulle dimensioni domestiche e europee, ma il problema ha un altro lato ancora. In quasiasi momento del tempo circa una dozzina di emergenze umanitarie sono in varie stati di sviluppo in diverse parti del mondo. I paesi europei sono coinvolti tramite le operazioni di soccorso, gli aiuti spediti ufficialmente, e il lavoro delle forze armate nel mantenere la pace, o unilateralmente o tramite le operazioni sponsorizzate dall'ONU. Queste "emergenze complesse", come sono state chiamate (cioè, i disastri caratterizzate dal fallimento dell'ordine militare, sociale, economico e amministrativo) saranno probabilmente più comune nel futuro. Infatti, il disordine sembra destinato a diffondersi sotto la spinta del crescente inegualità, e del fanatismo, della polarizzazione, della deprivazione, la vulnerabilità, e il prevalente impiego della forza per risolvere i problemi del mondo.

In sintesi, la disaster management è un campo che sta crescendo rapidamente in tutto il mondo. Il paese in avanguardia è indubbiamente l'America, la quale, almeno a livello federale, offre un modello ben definito di organizzazione che è stato adoperato da molte altre nazioni. Comunque, ci sono particolari problemi nell'applicare il modello federale a stati monolitici, dato la diversa spartizione dei poteri. In quasiasi caso, ci sono molte parti del mondo in cui il campo della gestione dei disastri è privata di fondi, in cui è poco sviluppato, e in cui è sotto la cura di organizzazioni o enti arrettrate o non ancora ben sviluppate. Quindi, esiste una domanda mondiale per servizi di formazione e consiglio, sebbene senza l'aggiunta di grossi finanziamenti per procurare tali servizi. Saranno alcuni anni prima che i governi si rendono conto che nonsi può beneficiare da un'organizzazione e una formazione adeguate tramite misure allestite a caso e a prezzo troppo basso.

La lezione di queste osservazioni è che, malgrado la crescente ricchezza delle opportunità, questo campo è perennamente sottovalutato e sostenuto con un'insufficienza di fondi. È una realtà consistente sia in Europa che nel resto del mondo. Il mercato per le consulenze, la formazione e l'educazione è quindi forte di interesse ma debole di sostegno finanziario.

Riassunto delle tendenze e delle opportunità nel settore

Oggi come oggi si può osservare le seguenti tendenze nella gestione delle emergenze:

(a) Da parte dei governi, c'è un rinnovo dell'interesse nel campo, il quale, però, non dispone ancora di sufficiente esperienza o organizzazione per portare il problema sotto controllo.Ai livelli nazionali, regionali e locali, gli organi del governo dovrebbero cercare aiuto dai professionisti del settore. Bisogna vedere, comunque, quanto questi enti sono disposti a pagare per tali servizi

(b) Molto probabilmente i disastri naturali, particolarmente alluvioni, tempeste e nevicate, diventeranno più costosi e più imponenti nel futuro rispetto ai loro impatti nel passato. Quindi essi solleciteranno maggiore domanda per aumentare il livello di preparazione e sicurezza, sebbene in un modo saltuario che varia con i disastri che avvengono. Sembra che nell'agenda politica la minaccia di un attentato terroristico abbia messo nell'ombra quella dei disastri naturali, ma sarà sicuramente solo un effetto provvisorio.

(c) I settori commerciali e industriali hanno cominciato ad interessarsi sostanziosamente nella gestione dei rischi e nel disaster recovery (sebbene questi termini non significano esattamente la stessa cosa nella pubblica amministrazione che significano nel settore privato. Il campo della sicurezza è cresciuto rapidamente, ma sembra che non abbia ancora capito in pieno il suo bisogno di pianificazione, formazione e addestramento.

(d) Il terrorismo è di nuovo una questione di maggiore rilievo, soprattutto rispetto alle nuove forme poco familiari che esso potrebbe prendere. Gli anni del terrorismo legato al separatismo hanno messo l'Europa all;'avvanguadia della lotta contro questo problema, ma la gestione di incidenti chimici, biologici, nucleari o radiologici potrebbe richiedere un approccio radicalmente diverso, insieme a nuove fonti di conoscenza. L'Europa guarda agli Stati Uniti per direzione, sebbene bisogna ricordare di nuovo che ciò che funzione in una nazione federale non sia necessariamente ideale per uno stato monolitico. Soprattutto, c'è bisogno di esperienza multidisciplinare che unisce i settori di logistica, sociologia, psicologia, ingegneria, fisica, chimica, scienze mediche, cartografia dei rischi e molte altre discipline. Il successo delle inziative dipenderà da quanto riescono ad unificare le diverse fonti di conoscenza.

(e) Le industrie di assicurazione e riassicurazione sono seriamente preoccupate dalla questione dell'assicurazione contro le catastrofi. Negli ultimi anni, le perdite nei disastri sono diventate eccessive, ma anche le opportunità di concludere affari sono cresciute a misura. Così la proporzione delle perdite finanziarie nei disastri ripagate dall'assicurazione è raddoppiata in 10 anni. C'è, comunque, una critica mancanza di capitale per sottoscrivere i rischi di catastrofe. Quindi, le compagnie dovrebbero cercare nuove fonti di esperienza per aiutarli a stimare i rischi di coinvolgimento in questo settore nel futuro. Purtroppo, molte compagnie di assicurazione non sono ancora particolarmente sensibili alla possibilità di collaborare con istituzioni accademiche, ed alcune hanno allestito dipartimenti di ricerca per conto proprio, nel caso della Compagnia di Riassicurazione di Monaco di Baviera, con grande successo.

(f) La domanda per la formazione in materia di disaster management è destinata a crescere. I principali clienti sono il settore della pubblica amministrazione, i servizi di emergenza, e le principali compagnie commerciali. I campo è ancora lontano da raggiungere lo stato di una vera e propria professione, ma sta andando in quella direzione. Esiste quindi una doppia domanda per educazione e formazione professionale e per gli standard. Comunque, dato che il campo non può vantarsi ancora dello stato di una professione, esso non può pretendere di ricevere una remunerazione a livello di quello degli ingegneri, medici, raggionieri e membri di altre professioni ben stabilite. Così, i corsi di formazione devono essere di breve durata e costo contenuto.

Note

[1] Geografia e antropologia, sociologia, psicologia sociale, economia e scienze attuariali , scienze geofisiche e di costruzione, medicina e epidemiologia, e studi dello sviluppo economico (vedi Alexander, D. 1993. Natural Disasters).

[2] Quarantelli, E.L. 1995. What is a disaster? International Journal of Mass Emergencies and Disasters 13(3): 221-229; Quarantelli, E.L. (ed.) 1998. What is a Disaster? Perspectives on the Question. Routledge, London, 312 pp.

Dieci principi della protezione civile democratica

1. La protezione civile deve essere un servizio fornito esplicitamente per la popolazione, non solo per lo stato in qualsiasi delle sue forme.

2. Essa deve rispondere al fabbisogno di sicurezza manifestato e espresso dalla gente qualunque.

3. Essa deve coinvolgere la popolazione, in modo partecipatorio, nella tutela della propria sicurezza.

4. Essa deve essere organizzata principalmente a livello locale: i livelli più alti della pubblica amministrazione servono per fornire coordinamento, armonizzazione e sostegno e non devono sostituire la capacità di rispondere alla crisi del livello locale.

5. Essa deve essere pienamente demilitarizzata.

6. Il servizio deve raggiungere il più alto livello di professionalità possibile.

7. La protezione civile deve utilizzare una pianificazione di emergenza generica, basata sugli scenari di pericolosità e di rischio, e atto a ridurre la vulnerabilità e di affrontare il fabbisogno fondamentale della popolazione generale della zone in cui i piani vengono applicati.

8. Essa deve definire la gestione sostenibile dell'emergenza e della riduzione del rischio e lavorare per raggiungere questo fine.

9. Essa deve essere compattibile con la sostenibilità ecologica e con la pianificazione urbanistica e regionale che appartiene alla zona locale.

10. Essa deve tenere il pubblico ben informato di qualsiasi rischi e contingenze che potrebbero richiederlo a prendere azioni o misure.

11 settembre 2001: attacchi terroristici sugli Stati Uniti: impatto sulla protezione civile

Il seguente articolo fu scritto nel 2002.

Gli attacchi terroristici avvenuti la mattina di Martedì 11 settembre 2001 sono senza precedenza per quanto riguarda la scala di operazione, l’audacia e il grado di coordinamento. Sembra che ben 6 attentati siano stati pianificati, di cui 3 hanno colpito in pieno i bersagli causando la perdita di 3000 vite. Al momento di scrivere, non chiaro se questi oltraggi rimarranno unici nella storia moderna oppure se essi inaugureranno una nuova fase di instabilità mondiale. In qualsiasi caso, gli attacchi a New York e Washington D.C. stanno avendo un profondo impatto sulla protezione civile. Questo articolo esaminerà alcuni aspetti degli attentati con riferimento all’organizzazione dei servizi di soccorso e alla pianificazione degli interventi di emergenza. Sebbene grazie ai mass media gli avvenimenti di quel giorno tremendo siano ben conosciuti a tutti, occorre, per primo, ricapitolare la sequenza degli eventi per capire meglio quali elementi siano importanti alla futura pianificazione della protezione civile.

Gli attentati

Alle 08,45 dell’11 settembre 2001, durante un normale volo commerciale, un Boeing 767 viene dirottato e pilotato contro i piani superiori della torre settentrionale del World Trade Center (WTC), nel distretto finanziario di New York nella penisola di Manhattan. Diciotto minuti pi tardi un altro 767 dirottato si abbatte contro la adiacente torre meridionale. Entrambe le torri erano alte 110 piani. Alle 10 e 10 minuti un Boeing 757 piomba nel quartiere generale delle forze armate statunitensi, il Pentagono, e nello stesso momento un altro 757 si precipita nella Pennsylvania rurale, apparentemente mancando il bersaglio che i dirottatori volevano colpire a Washington o nello stato di Maryland. Almeno tre altri aerei con a bordo terroristi armati di coltelli venivano nel frattempo fermati a terra durante il groundstop, il successivo fermo generale dell’aviazione, sebbene la notizia della loro esistenza veniva resa pubblica soltanto dopo diversi giorni.

La capacità dei serbatoi di carburante dei 767 della Boeing di 90.770 litri, mentre quella dei 757 di 42.680 litri. Tutti i 4 aerei erano decollati con i serbatoi pieni pochi minuti prima di essere dirottati. Le 266 persone a bordo, compreso i 19 dirottatori, muoiono negli scontri e non ci sono superstiti. In tutti i tre edifici colpiti, il carburante dei velivoli alimenta deflagrazioni. Palle di fuoco vengono iniettate in entrambe le torre del WTC: quella settentrionale prende fuoco tra il 95º e il 103º piano; quella meridionale tra il 82º e il 93º. L’incendio al Pentagono, il palazzo di uffici pi grande del mondo, prosegue per molte ore ma viene contenuto dalla struttura massiccia dell’edificio, progettato per resistere ad un attacco bellico.

Il WTC fu costruito negli anni ‘60 con una struttura portante composta di travi di acciaio rivestite di cemento. Le torri disponevano di una forte colonna centrale in cui si trovavano gli ascensori (198 in tutto), le scale e i condotti di distribuzione dei servizi. Le travi portanti radiava da questo tronco centrale collegandosi verso l’esterno con il resto dell’intelaiatura strutturale.
Gli impatti e le fiamme distruggono i sistemi antincendio, mentre la temperatura nei piani superiori dei due edifici saliva rapidamente a circa 800-1100 gradi. Nel giro di un’ora il cemento diventava polvere o fuliggine. Prima le travi deformavano per l’intenso caldo e poi si scioglievano. Sessantadue minuti dopo l’impatto la torre meridionale crolla. Quella settentrionale la segue alle ore 1028, 103 minuti dopo aver subito l’impatto del primo aereo.

Secondo i progettisti, le torri furono costruite in modo tale da resistere l’impatto di un Boeing 707, il normale aereo di linea negli anni ‘60, e di bloccare lo sviluppo di un incendio per circa 2 ore, il tempo "di progetto" per l’evacuazione totale delle 2 torri più alte (il World Trade Center consisteva in 7 edifici). Sarebbe stato, comunque, estremamente difficile progettare questi edifici per resistere l’impatto, lo scoppio e le palle di fuoco di attacchi premeditati e accuratamente pianificati come quelli dell’11 settembre.

La cifra complessiva dei morti viene stimata in 44 unità nella Pennsylvania, 189 nel Pentagono e 2765 nel WTC, compresa nel secondo caso centinaia di stranieri provenienti da circa 60 paesi. Alcune decine fra le vittime sono italiani. Dato che nei momenti di massima affluenza, il WTC ospitasse 40,000 lavoratori e 80.000 visitatori, la mortalità a New York viene notevolmente ridotta dalle evacuazioni che hanno avuto, tutto sommato, buon esito. Però, alcune decine di persone intrappolate sui piani superiori senza possibilità di salvataggio muoiono gettandosi dalle finestre per evitare una fine più lenta tra le fiamme.

Di particolare rilievo per la protezione civile la morte di 343 pompieri e 78 poliziotti, i quali accorrevano al WTC appena dopo esser stati avvertiti degli scontri e, in molti casi salivano le scale di emergenza delle torri con l’intenzione di salvare le persone intrappolate o di combattere le fiamme.

I crolli avrebbero potuto essere molto più devastanti se gli impatti degli aerei fossero avvenuti , e i conseguenti incendi sviluppati, in punti più bassi delle torri. Così, queste ultime avrebbero potuto cadere sugli edifici adiacenti girandosi come alberi abbattuti, mentre in realtà sono crollati verticalmente su un’area piuttosto ristretta. All’inizio del crollo, lo spostamento del carico dei piani superiori su quelli inferiori di circa 100.000 tonnellate, e il risultante cumulo di macerie, che contiene anche i resti di ben 3 altri edifici (compresa il WTC-7, un grattacielo di 47 piani), pesa circa 1.200 milioni di tonnellate. I crolli generarono onde sismiche paragonabili a terremoti di una massima magnitudo di 3,2.

Analisi

Mentre quasi tutti i singoli elementi degli attacchi sono paragonabili ad aspetti di alcuni eventi precedenti (ad esempio, lo scontro di un aereo caccia contro l’Empire State Building), la somma degli effetti, e quindi la gravità dell’impatto totale, non ha paragone nella storia del terrorismo. La magnitudo dell’attacco, il grado di coordinamento e la totale mancanza di preavviso ricadono fuori di ogni altra esperienza. Quindi, la pianificazione prima dell’evento non avrebbe potuto trarre sufficiente ispirazione da altri eventi per descrivere lo scenario di riferimento. Malgrado questo, molte lezioni possono essere tratte da ci che successo. Ecco una breve riflessione su alcune principali questioni.

I problemi a New York

Procedure di evacuazione. Per anni, l’evacuazione degli edifici alti stata oggetto di controversia. I grattacieli rappresentano forti concentrazioni di vulnerabilità per quanto riguarda il rischio di incendio o di cedimento strutturale. Alcune fotografie scattate durante l’evacuazione di una delle torri del WTC mostrano scale strette (di larghezza meno di un metro) e affollate, con gente che cerca di scendere, strizzandosi contro i muri per far passare i pompieri che salgono, carichi di bombole di ossigeno e di altri attrezzi.

Avendo ricevuto istruzioni conflittuali dai colleghi, non tutti gli occupanti delle torri si dirigevano subito alle uscite, soprattutto sono rimasti fermi quelli che vedevano la pioggia di detriti da sopra e che si sentivano più sicuri dentro che fuori. Alla fine, molti di quelli che raggiungevano le scale trovavano il buio, il fumo e la presenza di grandi quantità di acqua provenienti dalla rottura dei sistemi di spegnimento degli incendi.

Sebbene una quantità elevata di persone siano riuscite ad evacuare dalle torri (forse il 90%), molte persone hanno impiegato più di un’ora di arrivare al pianterreno dal 70º piano e oltre. Una volta arrivate, il fumo, la polvere e la pioggia di detriti che cadeva continuamente nella piazza del WTC rendeva molto pericoloso il tentativo di uscire. Più positivamente, come avrebbero previsto i sociologi che si occupano dei disastri, il panico sembra essere stato molto limitato: la stragrande maggioranza delle persone si sono comportate in modo calmo e razionale, anche in situazioni apocalittiche.

Scenari di pianificazione per gli edifici alti. Nei giorni successivi, alcuni esperti di ingegneria strutturale comunicano ai mass media la gravità degli incendi (cioè, pochi minuti dopo l’impatto) rendendosi conto che le torri dovevano inevitabilmente crollare. Le implicazioni di tali dichiarazioni per la pianificazione degli interventi di emergenza sono profonde. Sebbene sottostimare il rischio di crollo comprensibile sotto circostanze davvero eccezionali, a New York 248 pompieri e 95 soccorritori partirono da 5 distretti e da 34 compagnie dei Vigili del Fuoco newyorchese e poi morirono. Per di più, molti mezzi dei servizi di soccorso vengono schiacciati nel doppio crollo delle torri.

E’ normale basare i piani di emergenza su eventi pi probabili e meno catastrofici invece che su quelli quasi impensabili con conseguenze davvero apocalittiche. Eppure la pianificazione del disastro necessita il "pensare l’impensabile": essa dovrebbe abituare il Disaster Manager ad adattare le sue decisioni ed azioni a condizioni veramente insolite. Tenendo conto che non c’è niente di più crudele e ingannevole del senno di poi, bisogna ripensare, piuttosto profondamente, la gestione dei grandi disastri che colpiscano gli edifici alti. Nell’ambito dei piani comunali di emergenza, bisogna formulare dettagliati scenari di risposta per tali situazioni.

Negli Stati Uniti ogni anno 16.000-20.000 edifici alti prendono fuoco, uccidendo tra 80 e 90 persone e ferendo 800-900. Ovviamente, il problema non ristretto all’USA: ad esempio, negli anni ‘70 Sao Paulo fu teatro di due famosi incendi nei grattacieli, dove decine di persone morirono intrappolate. Quindi non un problema cos insolito.

Gli aspetti più significativi della questione sono la sicurezza dei lavoratori di emergenza, il bisogno di accelerare le evacuazioni, e la necessità di proteggere gli evacuati mentre escono dall’edificio. La prima parte dell’allegata tabella offre una serie di previsioni dei tempi teorici di evacuazione del WTC calcolate utilizzando alcune equazioni non lineari sviluppate in una serie di prove di evacuazione eseguite su edifici alti nel centro di Toronto in Canada negli anni ‘70. La seconda parte riporta i tempi veri di evacuazione dopo l’attentato terroristico sul WTC nel 1993 quando una bomba provocò una serie di incendi e la diffusione generale del fumo in entrambe le torri. Come mostrano i dati, l’evacuazione totale di questi edifici richiedeva più di 2 ore, e forse più di 3.

Gestione dell’emergenza. Il centro di gestione dell’emergenza del Distretto di Manhattan doveva essere ubicato nella torre settentrionale del WTC, dove la Port Authority of New York-New Jersey aveva affittato una serie di uffici sui 2º, 14º e 19º piani. La decisione di alloggiare il principale centro operativo nel WTC fu un atto di sfida al terrorismo in seguito alla bomba del ‘93, e fu anche una mossa strategica, dato il ruolo centrale del WTC nella zona di alta finanza di New York. Ovviamente, sotto le circostanze diventato il posto meno adatto in assoluto. Da questo si può concludere che in ambienti urbani complessi quanto Manhattan sarebbe necessario allestire diversi centri operativi, ubicati in luoghi protetti e collegati in una rete. Ognuno di questi dovrebbe avere la capacità di diventare il centro principale se quello predestinato dovesse essere reso inutilizzabile.

Altri aspetti della gestione dell’emergenza a New York hanno avuto esiti più positivi. Dato che il fondo della penisola di Manhattan circondata dalle acque su tre lati, fu abbastanza facile perimetrare l’area colpita e controllare l’accesso. I battelli evacuavano i feriti attraverso il fiume Hudson ad un posto medico avanzato a Jersey City, sulla riva del New Jersey. Malgrado la lentezza del trasporto littorale, era molto più facile e sicuro soccorrere le vittime così, ad una certa distanza dal fumo e dalla confusione di Manhattan. Di 5284 feriti, il 7,9% aveva bisogno di una degenza in ospedale. Il centro traumatologico di primo livello più vicino al sito della sciagura raggiunse la sua quota di pazienti (circa 200) entro 2 ore dall’inizio della catastrofe, e in seguito i feriti sono stati distribuiti tra 83 delle 170 ospedali delle 5 borough e 3 contee della zona metropolitana di New York.

Alle ore 17,00 dell’11 settembre il soccorso medico aveva raggiunto la sua massima potenza, ma la seconda ondata di feriti, ansiosamente attesa da medici e infermieri, non ci fu. Otto ore dopo l’inizio della catastrofe non c’era pi bisogno di praticare il triage.

Ricerca e salvataggio. Al sito del disastro newyorchese un miliardo e 200 milioni di tonnellate di macerie erano accumulate in un groviglio molto compatto ma parecchio instabile. Fu estremamente difficile penetrare questo per cercare persone rimaste intrappolate, e per di più, gli incendi scoppiavano continuamente. I vuoti venivano riempiti di polvere, di fango o di fuoco e gli edifici intorno minacciavano di crollare da un momento all’altro (infatti il WTC-7, di 47 piani, croll alle 17,20 dello stesso giorno della tragedia). Malgrado un’operazione di ricerca e salvataggio che coinvolgeva fino a 1200 soccorritori alla volta (il massimo numero che potevano lavorare nello spazio disponibile), pochissime persone furono trovate vive, e quelle soltanto all’inizio delle operazione di salvataggio.

L’enorme peso degli edifici crollati, e l’eccessiva frantumazione avvenuta durante i crolli, significavano che la proporzione di vuoti fu minore della figura del 15% riscontrata in altri crolli di grossi edifici, ad esempio nei terremoti. La vasta scala del cumulo e la massiccia instabilità del sito richiedevano l’impiego di mezzi pesanti dei tipi che solitamente non vengono usati in tali circostanze per paura di schiacciare vittime ancora in vita ma intrappolate sotto le macerie. Inoltre, la precarietà del sito necessitava di una serie di interruzioni al lavoro di salvataggio mentre gli operai lottavano disperatamente per consolidare i muri ancora in piedi. Comunque, con il passare del tempo, il lavoro diventava più regolare e, dividendo il sito in 4 zone di comando, ben 90.000 tonnellate di macerie furono rimosse durante la prima settimana.

Problemi a Washington, D.C.

Un commento editoriale pubblicato nell’autorevole quotidiano The Washington Post una settimana dopo la catastrofe disse che "un esame degli eventi di Martedì scorso indica che il Distretto [Washington DC] era impreparato per l’emergenza e quindi non fu in grado di reagire e prestare assistenza al pubblico in modo rapido e efficace." Questa affermazione grave tale da richiedere chiarimenti e spiegazioni.

Le comunicazioni e le risposte di emergenza. Gli Stati Uniti dispongono di un sistema di trasmissione di messaggi di emergenza al pubblico tramite radio e televisione che viene periodicamente messo a prova. La mattina della catastrofe questo strumento non fu attivato nel Distretto di Columbia. Ciò nondimeno, la maggior parte dei cittadini ottennero informazioni su che cosa fare dagli stessi mass media che avrebbero trasmesso messaggi provenienti dal governo, ma le interpretazioni della situazione formulate e trasmesse dai giornalisti non corrispondevano necessariamente a quelle ufficiali. Infatti, in alcuni casi sembra che una politica ufficiale dell’emergenza non ci fosse. Ad esempio, il Capo del Gabinetto del Sindaco, incapace di comunicare per telefono a causa del sovraccarico delle linee e delle reti cellulari, usò la posta elettronica per ordinare l’evacuazione degli uffici federali. Ma dopo 4 minuti l’Amministratore della città mandò il contrordine, sempre per posta elettronica. Il primo messaggio fu inviato in risposta ad un’informazione, risultata sbagliata, che altri 3 aerei stavano per precipitare sulla capitale; il secondo fu frutto di una decisione di non sospendere il funzionamento del governo durante la crisi.

A parte l’ovvia conclusione che la posta elettronica non è un buon mezzo per diffondere un ordine di evacuazione, anche Internet fu rallentato dal sovraccarico e quindi perdeva la sua capacità di trasmettere messaggi in tempo reale. In qualsiasi caso, in realtà i lavoratori non essenziali tornavano a casa per conto loro, creando intoppi stradali in tutto il Distretto di Columbia e bloccando il movimento dei mezzi di soccorso. Un sistema di gestione del traffico (frutto delle pianificazioni "Anno 2000", detta "Y2K") fu attivato, e solo dopo 3 ore riuscito a snodare gli ingorghi.

Secondo le previsioni per una qualsiasi emergenza, alcuni telefoni satellitari avrebbero dovuto essere collocati nei principali ufficiali di governo a Washington. Purtroppo, questi strumenti sono rimasti chiusi in uno sgabuzzino fino al giorno successivo. Inoltre, il Distretto Sanitario Locale non disponeva di radio capaci di monitorare le comunicazioni tra ospedali e autoambulanze e quindi, dato il non funzionamento dei telefoni, non era in grado di partecipare alla formulazione delle decisioni logistiche e di stimare la disponibilit di servizi sanitari.

Piani di emergenza. Il Dipartimento di Polizia Metropolitana del Distretto di Columbia, il quale dispone di un organico di 3800 impiegati, non custodiva né un piano anti-terrorismo né una procedura per informare i poliziotti sulla strada e i loro comandanti come e dove rispondere alla crisi. I comandanti furono costretti ad improvvisare un piano minuto per minuto. La polizia non era a corrente della decisione presa dal governo federale di mandare i suoi impiegati a casa, e quindi fu colta dalla sorpresa di fronte all’afflusso del traffico sulle strade.

Nel frattempo, le camere del Parlamento non furono evacuate. Sarà stato meglio così, dato che Deputati e Senatori non erano addestrati nell’evacuazione e il piano non era aggiornato per quanto riguarda l’ubicazione delle uscite di emergenza dell’edifico. Nonostante si temesse un attacco proprio al Capitol.

D’altra parte, invece, la Metropolitana di Washington mise immediatamente in atto il suo piano di emergenza e continuò a funzionare bene per tutta la crisi. Purtroppo, molti pendolari assunsero che non fosse operativa e cercarono di tornare a casa sulle strade; quindi i treni circolavano mezzo vuoti.

La Contea di Arlington (Virginia), periferica alla città, lanciò il suo piano di emergenza 10 minuti dopo l’inizio della crisi. Meno male, comunque, che non c’erano molti feriti, perché l’Amministratore della città di Washington dichiarò che il Washington Hospital Center, il massimo centro traumatologico della zona, non avrebbe potuto ospitare un grande numero di vittime.

Conclusione. Nel momento in cui i Servizi segreti si resero conto che un terzo aereo si stava dirigendo verso la Casa Bianca (e poi con un brusco cambiamento di rotta al Pentagono), non disponevano di una procedura per abbatterlo e comunque i caccia avrebbero dovuto coprire 200 km prima di arrivare a Washington. Ma a parte una misura così drastica e ipotetica come l’abbattimento, fu abbondantemente chiaro che l’entità di un possibile attacco terroristico sulla capitale degli Stati Uniti era stata largamente sottostimata nei piani di emergenza, qualora ci fossero. Gli scenari erano troppo modesti, soprattutto riguardo il probabile livello di caos, e i piani esistenti erano né comprensivi né sufficientemente chiari a proposito dei probabili rischi. Infatti, una simulazione di emergenza eseguita durante il mese di giugno 2001 prevedeva un attacco chimico all’aria aperta davanti al Museo Nazionale Smithsonian, senza danni e con pochissime vittime.

Inoltre, l’Agenzia di Protezione Civile della Città di Washington non aveva né i fondi né la manodopera per creare e rodare un piano di emergenza delle dimensioni necessarie. In seguito alla crisi la sua organizzazione madre, la FEMA, chiese (e generalmente ottenne) $250 milioni a settimana per eseguire opere di soccorso: somme infinitamente superiori a quelle che erano richieste (e non ottenute) per finanziare la pianificazione prima degli attentati.

Secondo il consenso che prevaleva prima dell’11 settembre, la città aveva bisogno di piani ben codificati ma largamente generici, come il piano "Threatcon" (threatening conditions, cioè, condizioni minacciose) delle Forze armate statunitense, il quale elenca le operazioni da eseguire ad una serie di livelli di allerta. Il Threatcon ha funzionato abbastanza bene durante le emergenze a New York e Washington, ma come strumento per affrontare tali disastri non era sufficiente.

Conclusione

Se gli oltraggi terroristici dell’11 settembre 2001 rimarranno una serie di eventi piuttosto unici nella storia oppure inaugureranno una nuova epoca di attentati, non si sa ancora. Gli eventi di quel giorno hanno avuto luogo in mezzo a delle città ricche di risorse e quindi le fonti di assistenza non sono mancate. Casomai il contrario: la congestione e le reazioni di convergenza verso il luogo dell’attentato costituirono un problema di grande rilievo. Come necessaria conseguenza, le misure per domare la confusione furono necessariamente drastiche. In questo senso il terrorismo provoca , per forza, una risposta più autoritaria rispetto ad altre forme di disastro, con la sola eccezione della guerra vera e propria. I pianificatori di emergenza dovranno affrontare meglio questo problema per poter integrare la Protezione civile in una struttura di risposta al terrorismo dominata da polizia e forze militari.

I problemi medici, psicologici, economici e strategici causati dal disastro andranno avanti per anni, con impatti profondi, non soltanto sulle famiglie delle vittime e sulle prospettive per la pace a livello mondiale, ma anche sulla comunità della Protezione civile statunitense. Si spera, comunque, che gli eventi di quel terribile giorno, e tutto il suo seguito domestico e internazionale, stimoleranno un miglioramento della pianificazione di emergenza, con "regole di combattimento" più precise e scenari di risposta più dettagliati e accurati. Creare questi strumenti considerato un obbligo da molti operatori nel settore che vogliono rendere omaggio ai coraggiosi soccorritori che hanno perso la vita nel cuore di Manhattan.

Tabella nº 1. Tempi di evacuazione della World Trade Center, New York
Tempi teorici di evacuazione
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Pauls (1980) equazione di flusso medio
10.000 persone per scala = 2 ore 14 minuti per uscire
20.000 persone per scala = 2 ore 41 minuti per uscire
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Pauls e Jones (1980) equazione per il tempo totale di evacuazione
10.000 persone per scala = 1 ore 59 minuti
20.000 persone per scala = 3 ore 56 minuti
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Tempi misurati di evacuazione
Quenemoen et alii (1996) evacuazione in seguito alla bomba e l’incendio del 1993
Tempi di evacuazione per 161 persone:
48% meno di 60 minuti
27% tra 60 e 120 minuti
25% pi di 120 minuti

L’11 settembre 2001, il crollo delle due torri termin le evacuazioni 62 e 103 minuti dopo l’inizio della crisi con circa il 90% delle persone evacuate.
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Opere citate:
Pauls, J.L. 1980. Building evacuation research findings and recommendations. In D. Can(curatore) Fires and Human Behavior. John Wiley & Son, New York.
Pauls, J.L. e B.K. Jones 1980. Building evacuation: research methods and case studies. In D. Canter (curatore) Fires and Human Behavior. John Wiley & Son, New York.
Quenemoen, L.E., Y.M. Davia, J. Malilay, T. Sinks, E.k. Noji and S. Klitzman 1996. The World Trade Center bombing: injury prevention strategies for high-rise buildings. Disasters 20(2): 125-132.