[Nota bene: Questo articolo risale da prima dell'11 settembre 2001.]
Il resto del mondo spesso trae ispirazione dagli Stati Uniti quando si tratta di pianificare ed organizzare, attività per i quali gli americani sembrano avere un genio particolare. Data la vasta estensione dei territori nazionali, e la grande quantità di rischi a cui sono sottoposti, gli Stati Uniti hanno dedicato molta attenzione e potenti risorse alla prevenzione, mitigazione e gestione dei disastri. Ma quanta esperienza americana può essere veramente utile altrove? Sono riusciti gli americani a gestire bene le catastrofi che colpiscono il loro paese? Questo articolo compierà una recensione della situazione attuale dei disastri in America, un breve ritratto della struttura della protezione civile statunitense e un quadro dei problemi affrontati dagli enti americani per gestire le catastrofi. In fine, si paragonerà la protezione civile americana con quella italiana per rivelare alcune somiglianze e differenze tra i due sistemi.
I disastri negli Stati Uniti
I 50 stati e gli 8 territori esteri degli Stati Uniti d'America corrono un rischio piuttosto elevato di grandi disastri. Circa il 90 per cento degli impatti sono dovuti ad alluvioni, come una delle più grosse catastrofi americane del secolo, l'esondazione dei fiumi Mississippi e Missouri del 1993. Per di più, gli uragani minacciano ben 19 stati e 5 territori, mentre i terremoti incombono su grosse aree della costa occidentale (da Seattle a San Diego), del centro del paese (nella media valle del Mississippi) e dell'est (dalla South Carolina al Massachusetts). Il terremoto di Northridge in California, avvenuto nel gennaio 1994, ha ucciso 61 persone, ferito 18.480, provocato 25.000 senza tetto, danneggiato 55.000 edifici per $20 miliardi. Ma nel futuro i danni dovuti ai disastri potrebbero essere molto più imponenti: se Uragano Andrew, il quale colpì la Florida nell'agosto del 1992, fosse passato soltanto 60 km più a nord i danni sarebbero stati $60 miliardi, ben 3 volte quelli che sono stati.
Negli Stati Uniti i disastri uccidono una media di 516 persone all'anno e lasciano 182.000 sinistrati. I costi dei danni e della ricostruzione sono saliti da $8 miliardi nel 1982 a ben $52 miliardi nel 1997 e sicuramente aumenteranno ancora. Anche se la mortalità nelle catastrofi è relativamente bassa, secondo una recente stima un grosso terremoto sulla faglia di Sant'Andrea in California potrebbe provocare tra 3500 e 16.000 morti e causare danni del valore di $170-225 miliardi. Eppure il Abig one" potrebbe avvenire, non in California, ma invece nei pressi di Seattle (Washington) o St Louis (Missouri).
Tra gli altri rischi, esistono 65 vulcani attivi negli Stati Uniti, e se non bastasse questo, il paese ha più trombe d'aria dannose (circa 1000 all'anno, con una mortalità di 55-60) di qualsiasi altra nazione del mondo.
La nascita della FEMA
Per capire come si affronta il crescente rischio dei disastri bisogna ricordarsi che in una repubblica federale come gli Stati Uniti le responsabilità sono divise tra i singoli stati e il governo nazionale. Gli stati variano parecchio nel loro grado di preparazione e per quanto riguarda l'impegno che mettono nell'organizzazione della protezione civile. In compenso, il livello di coinvolgimento federale è cresciuto notevolmente negli anni recenti.
Per la maggior parte dell'esistenza degli Stati Uniti si sono affrontato i disastri tramite singoli atti di Congresso, 128 dei quali sono stati approvati dal 1787 al 1950. In questo periodo si trattava quasi sempre di minimizzare il ruolo federale nei soccorsi. Il primo cambiamento di politica avvenne nel 1953, quando fu creata la Small Business Administration con lo scopo di offrire prestiti a persone e piccole imprese che avevano sostenuto perdite nelle sempre più ricorrenti catastrofi che affliggevano il paese. A questo punto, il denaro federale ammontava a soltanto l'1% dei fondi pubblici e privati spesi sulla protezione civile: la cifra era destinata ad aumentare al 70% entro la fine degli anni '70.
Vent'anni fa ogni grande disastro coinvolgeva un minimo di 13 agenzie federali, tale da rendere sempre più evidente il bisogno di un maggiore livello di coordinamento, ed anche un piano generale per ridurre le perdite. Come prima iniziativa, per ridurre i rischi dovuti ai terremoti nel 1977 il Congresso approvò lo Earthquake Hazards Reduction Act. Questo atto rimane tutt'ora uno dei maggiori strumenti nella battaglia per abbassare la vulnerabilità sismica nazionale.
Nel 1979 la Defense Civil Preparedness Agency, un organo del governo che esisteva per proteggere il popolo contro possibili attacchi nucleari, fu trasformata nella Federal Emergency Management Agency (FEMA). L'attuale aspetto della FEMA è stato imposto nel Robert T. Stafford Disaster Relief and Assistance Act del 1993, un'atto di Congresso che specifica la forma che l'assistenza federale può assumere quando un disastro colpisce la nazione. L'attuale direttore della FEMA, l'On. James Lee Witt, fu incaricato nel 1993 ed è diventato membro del gabinetto della Casa Bianca nel 1995, un segno della crescente importanza della protezione civile nell'agenda politica americana.
La struttura e il funzionamento della FEMA
Nel 1996 le spese federali sulla protezione civile avevano raggiunto $13,3 miliardi. I fondi utilizzati dalla FEMA vanno maggiormente al soccorso dei disastri, sebbene una proporzione significativa è destinata alla pianificazione e alle preparazioni per disastri futuri. Per svolgere questi ruoli, la FEMA dispone di 2526 impiegati, più 7000 lavoratori temporanei assunti in tempi di crisi. L'agenzia gestisce 3 centri nazionali: per il coordinamento delle emergenze, ubicato a Washington, DC, per l'assistenza d'emergenza, a Round Hill, Virginia, e per la formazione e l'addestramento, situato ad Emmitsburg, Maryland. Ai 10 uffici regionali che coordinano le emergenze a scala locale, si aggiunge altri uffici ubicati a Puerto Rico e nelle Hawaii. Per svolgere il suo ruolo di coordinatore dei soccorsi la FEMA collabora con altri 26 enti federali, con tante agenzie di protezione civile statali (SEMA) e locali (LEMA), e con la Croce Rossa Americana.
I compiti della FEMA sono specificate dalla Stafford Act menzionato sopra. Per primo, essa coordina la risposta federale ai disastri e dirige la pianificazione d'emergenza in modo tale da garantire la continua funzionalità del governo federale durante e dopo una catastrofe. Così, i soccorritori nazionali sono tenuti ad intervenire quando le strutture federali vengono minacciate o colpite da un disastro.
I disastri negli Stati Uniti
I 50 stati e gli 8 territori esteri degli Stati Uniti d'America corrono un rischio piuttosto elevato di grandi disastri. Circa il 90 per cento degli impatti sono dovuti ad alluvioni, come una delle più grosse catastrofi americane del secolo, l'esondazione dei fiumi Mississippi e Missouri del 1993. Per di più, gli uragani minacciano ben 19 stati e 5 territori, mentre i terremoti incombono su grosse aree della costa occidentale (da Seattle a San Diego), del centro del paese (nella media valle del Mississippi) e dell'est (dalla South Carolina al Massachusetts). Il terremoto di Northridge in California, avvenuto nel gennaio 1994, ha ucciso 61 persone, ferito 18.480, provocato 25.000 senza tetto, danneggiato 55.000 edifici per $20 miliardi. Ma nel futuro i danni dovuti ai disastri potrebbero essere molto più imponenti: se Uragano Andrew, il quale colpì la Florida nell'agosto del 1992, fosse passato soltanto 60 km più a nord i danni sarebbero stati $60 miliardi, ben 3 volte quelli che sono stati.
Negli Stati Uniti i disastri uccidono una media di 516 persone all'anno e lasciano 182.000 sinistrati. I costi dei danni e della ricostruzione sono saliti da $8 miliardi nel 1982 a ben $52 miliardi nel 1997 e sicuramente aumenteranno ancora. Anche se la mortalità nelle catastrofi è relativamente bassa, secondo una recente stima un grosso terremoto sulla faglia di Sant'Andrea in California potrebbe provocare tra 3500 e 16.000 morti e causare danni del valore di $170-225 miliardi. Eppure il Abig one" potrebbe avvenire, non in California, ma invece nei pressi di Seattle (Washington) o St Louis (Missouri).
Tra gli altri rischi, esistono 65 vulcani attivi negli Stati Uniti, e se non bastasse questo, il paese ha più trombe d'aria dannose (circa 1000 all'anno, con una mortalità di 55-60) di qualsiasi altra nazione del mondo.
La nascita della FEMA
Per capire come si affronta il crescente rischio dei disastri bisogna ricordarsi che in una repubblica federale come gli Stati Uniti le responsabilità sono divise tra i singoli stati e il governo nazionale. Gli stati variano parecchio nel loro grado di preparazione e per quanto riguarda l'impegno che mettono nell'organizzazione della protezione civile. In compenso, il livello di coinvolgimento federale è cresciuto notevolmente negli anni recenti.
Per la maggior parte dell'esistenza degli Stati Uniti si sono affrontato i disastri tramite singoli atti di Congresso, 128 dei quali sono stati approvati dal 1787 al 1950. In questo periodo si trattava quasi sempre di minimizzare il ruolo federale nei soccorsi. Il primo cambiamento di politica avvenne nel 1953, quando fu creata la Small Business Administration con lo scopo di offrire prestiti a persone e piccole imprese che avevano sostenuto perdite nelle sempre più ricorrenti catastrofi che affliggevano il paese. A questo punto, il denaro federale ammontava a soltanto l'1% dei fondi pubblici e privati spesi sulla protezione civile: la cifra era destinata ad aumentare al 70% entro la fine degli anni '70.
Vent'anni fa ogni grande disastro coinvolgeva un minimo di 13 agenzie federali, tale da rendere sempre più evidente il bisogno di un maggiore livello di coordinamento, ed anche un piano generale per ridurre le perdite. Come prima iniziativa, per ridurre i rischi dovuti ai terremoti nel 1977 il Congresso approvò lo Earthquake Hazards Reduction Act. Questo atto rimane tutt'ora uno dei maggiori strumenti nella battaglia per abbassare la vulnerabilità sismica nazionale.
Nel 1979 la Defense Civil Preparedness Agency, un organo del governo che esisteva per proteggere il popolo contro possibili attacchi nucleari, fu trasformata nella Federal Emergency Management Agency (FEMA). L'attuale aspetto della FEMA è stato imposto nel Robert T. Stafford Disaster Relief and Assistance Act del 1993, un'atto di Congresso che specifica la forma che l'assistenza federale può assumere quando un disastro colpisce la nazione. L'attuale direttore della FEMA, l'On. James Lee Witt, fu incaricato nel 1993 ed è diventato membro del gabinetto della Casa Bianca nel 1995, un segno della crescente importanza della protezione civile nell'agenda politica americana.
La struttura e il funzionamento della FEMA
Nel 1996 le spese federali sulla protezione civile avevano raggiunto $13,3 miliardi. I fondi utilizzati dalla FEMA vanno maggiormente al soccorso dei disastri, sebbene una proporzione significativa è destinata alla pianificazione e alle preparazioni per disastri futuri. Per svolgere questi ruoli, la FEMA dispone di 2526 impiegati, più 7000 lavoratori temporanei assunti in tempi di crisi. L'agenzia gestisce 3 centri nazionali: per il coordinamento delle emergenze, ubicato a Washington, DC, per l'assistenza d'emergenza, a Round Hill, Virginia, e per la formazione e l'addestramento, situato ad Emmitsburg, Maryland. Ai 10 uffici regionali che coordinano le emergenze a scala locale, si aggiunge altri uffici ubicati a Puerto Rico e nelle Hawaii. Per svolgere il suo ruolo di coordinatore dei soccorsi la FEMA collabora con altri 26 enti federali, con tante agenzie di protezione civile statali (SEMA) e locali (LEMA), e con la Croce Rossa Americana.
I compiti della FEMA sono specificate dalla Stafford Act menzionato sopra. Per primo, essa coordina la risposta federale ai disastri e dirige la pianificazione d'emergenza in modo tale da garantire la continua funzionalità del governo federale durante e dopo una catastrofe. Così, i soccorritori nazionali sono tenuti ad intervenire quando le strutture federali vengono minacciate o colpite da un disastro.
La FEMA gestisce anche l'Amministrazione Nazionale dei Vigili del Fuodo e allegati servizi di soccorso medico. Per di più, l'Agenzia è amministratrice della National Flood Insurance Program (NFIP), un programma fondato nel periodo 1969-74 per assicurare gli immobili contro le alluvioni, e successivamente potenziato dalla Reigle Act del 1994.
Per concludere, la FEMA è la promotrice di molte iniziative sulla mitigazione del rischio e la riduzione dei disastri, comprese iniziativi per migliorare la pianificazione urbanistica e potenziare le norme di costruzione. Essa ha recentemente inaugurato un programma nazionale di cartografia del rischio sismico, intitolato HAZUS (HAZards in the United States), che è disponibile su CD-ROM, e il Progetto Impatto, un piano cooperativo per migliorare la sicurezza di particolari comuni a rischio.
L'approccio della FEMA
La FEMA è guidata da una filosofia che cerca di cambiare la cultura nazionale di protezione civile in modo tale che, invece di rispondere retrospettivamente ai disastri, cerca attivamente di evitare che essi avvengano in primo luogo. Secondo gli esperti, un dollaro speso sulla prevenzione recupera 2 o 3 dollari sui danni evitati. Un altro principio, in questo caso da rispettare per via di una legge, viene specificato dalla Federal Register, la Gazzetta Ufficiale statunitense: "l'assistenza federale viene erogata soltanto nei casi in cui le apposite misure scritte di protezione civile sono state adottate dai governi statali prima della dichiarazione del disastro" (63(24): 5895-7, 1997).
La metodologia utilizzata dalla FEMA è basata sul principio della gestione comprensiva di un'emergenza, secondo il quale i quattro elementi del "ciclo dei disastri", mitigazione, preparazione, risposta e ricostruzione, vengono affrontati in modo coerente e integrato, tale da aumentare la resistenza delle comunità alle catastrofi. Si adopera l'approccio polivalente (la all-hazards approach) con una pianificazione generica che affronta l'intera gamma di rischi e ogni tipo di pericolosità che può affliggere un singolo territorio. Così si evita di raddoppiare le iniziative di soccorso e si garantisce un adeguato livello di protezione.
È compito della FEMA di coordinare le risorse nazionali della protezione civile ed incoraggiare la collaborazione tra le tante agenzie che partecipano nelle emergenze e la mitigazione del disastri.
Come la FEMA affronta un disastro in atto
Quando avviene un disastro la FEMA mette in moto diverse unità di sopporto, compresi i centri nazionali per il coordinamento delle emergenze, per le telecomunicazioni, per lo smistamento di materiali e manodopera, e per la teleregistrazione delle richieste per assistenza tempestiva. Si utilizza anche il premiato sito della World Wide Web http://www.fema.gov/, il quale ha registrato durante i più recenti disastri fino a 2 milioni di visitatori a settimana. Un ufficio di rappresentanza della FEMA viene allestito nella zona disastrata e vengono lanciati un bollettino d'informazione e una stazione radio per trasmettere messaggi di soccorso al pubblico. Inoltre, la FEMA gestisce alcuni servizi mobili, quali un'unità multiagenzia di gestione dei soccorsi, un'unità di assistenza medica, un sistema mobile di telecomunicazioni, una navetta aerea per muovere materiali e personale.
Negli Stati Uniti i governatori dei singoli stati e territori hanno la principale responsabilità per il soccorso dei grandi disastri. Essi possono richiedere 3 tipi di aiuto dalla FEMA: l'assistenza a singole persone tramite i prestiti, le sovvenzioni, la stanziamento di alloggi provvisori, gli sgravi fiscali, e alcune misure contro la disoccupazione; l'assistenza generica a stati, contee o gruppi di persone tramite fondi destinati al ripristino dell'infrastruttura; i fondi dedicati alla mitigazione delle catastrofi al livello statale o locale.
In media la FEMA risponde a 35 grandi disastri all'anno e fornisce assistenza diretta a circa 100.000 persone provenienti da circa 200 contee. Nel 1996, un anno di impegni particolarmente pesanti, l'aiuto è stato portato a 37 stati, 2 territori e il Distretto di Columbia. Le operazioni di emergenza della FEMA hanno avuto bisogno della dichiarazione, da parte di Presidente Clinton, di 40 stati di calamità e 8 stati di emergenza. Nel '96 la FEMA ha distribuito $513 milioni tra 377,342 persone senza tetto e ha speso $730 milioni sul restauro di servizi urbani. Per spegnere incendi boschivi 75 sovvenzioni sono stati erogate a 10 stati. Per di più, 22.000 case situate su pianure alluvionabili sono state acquistate e abbattute oppure smantellate e ricostruite in luoghi meno pericolosi. Sul fronte dell'informazione, oltre a computerizzare la banca dati nazionale sulle alluvioni, la FEMA ha pubblicato parecchi bollettini e manuali di protezione civile. Per incoraggiare la pianificazione del disastro al livello delle singole famiglie, ha distribuito gratis al pubblico un milione di copie di una videocassetta intitolata Preparatevi a sopravvivere.
Il Programma Nazionale di Assicurazione Contro le Alluvioni
Uno dei punti forti della mitigazione della FEMA è il programma nazionale di assicurazione contro le alluvioni (National Flood Insurance Program, NFIP). Quando negli anni '30 i danni dovuti alle alluvioni furono assicurati dal settore privato diverse compagnie andarono in fallimento a causa delle massicce perdite causate da una serie di rovinose esondazioni. Dopo un lungo iato, il progressivo rifiuto delle compagnie private di assicurare gli immobili contro le alluvioni ha spinto il governo federale a sponsorizzare uno schema per coprire il rischio di danno dovuto alle alluvioni. Nato nel 1969 e riqualificato nel 1974, il NFIP è cresciuto così tanto che, nel 1997, 3,8 milioni di proprietari erano assicurati per un totale di $422 miliardi.
Polizze sono state emesse in 18.700 comuni alluvionabili, ma l'assicurazione è disponibile soltanto a proprietari che prendono misure speciali per ridurre i rischi, in linea con le mappe dei terreni alluvionabili compilate e pubblicate dalla FEMA. A questo proposito, ben 910 comuni vantano di sconti sui premi perché hanno raggiunto un livello eccellente di riduzione dei rischi. Per incoraggiare questa tendenza, la FEMA può pagare fino al 75% del costo delle opere di mitigazione delle alluvioni. Un ulteriore incentivo, di carattere più negativo, avviene dal fatto che per legge la FEMA non può erogare fondi dalle casse federali a proprietari che avrebbero dovuto iscriversi nel NFIP ma che non l'hanno fatto.
Economicamente la NFIP viene mantenuto interamente dai premi derivati dalle polizze. Comunque, nel caso di un grande disastro del tipo che necessita di rimborsi eccezionali, la FEMA può potenziare la NFIP fino a $1 miliardo con fondi dalla tesoreria nazionale. Tuttavia, malgrado il suo successo attuale, gli economisti non considerano la NFIP fiscalmente sicuro, proprio a causa del rischio pendente di un grossissimo disastro alluvionale.
Il "Progetto Impatto"
Una delle iniziative più recenti della FEMA è il "Progetto Impatto", uno schema per diffondere la cultura della mitigazione al livello locale in tutta la nazione. Esso comprende una campagna per aumentare la sensibilità del pubblico al problema dei disastri, e un manuale sulle tecniche di mitigazione. Il progetto promuove piani comunali di riduzione dei rischi di calamità e ha allestito in una serie di comuni una collaborazione tra enti federali, pubblico generale e settore privato a favore dell'abbassamento del rischio. A partire da 3 comuni (negli stati di Florida, Mississippi e Washington), il progetto si è man mano esteso ad ogni stato, e da luogo a collaborazioni tra governo, residenti, rappresentanti di banche, istituti di credito, agenzie immobiliari, assicuratori e imprese edili, i quali scelgono insieme le misure da prendere per rendere le loro comunità più sicure.
I problemi della FEMA
Da questa descrizione è chiaro che la risposta federale ai disastri negli Stati Uniti è esemplare, tale da fornire un modello seguito in tanti altri paesi. Ma i problemi non mancano. Per primo, i disastri in America vengono affrontati preferenzialmente ai livelli statali e locali, non al livello nazionale, e il grado di preparazione e di impegno alla protezione civile varia moltissimo tra i singoli stati e comuni. In genere, gli stati, le contee e i comuni hanno una certa carenza di risorse, dovuta al fatto che il nuovo federalismo gli ha scaricato addosso molte delle responsabilità originalmente sostenute dal governo federale. In ogni caso, il comando maggiore della protezione civile tocca ai governatori degli stati oppure ai sindaci di città, non alla FEMA, la quale svolge per di più un ruolo di sopporto.
La FEMA è stata sia un modello di integrità fiscale che una grande innovatrice tecnologica. Comunque, è costretta a programmare gli interventi in base a disastri di media entità, non un "big one" di dimensioni eccezionali, il quale potrebbe renderla insolvente. Un ulteriore elemento di rischio viene fornito dal fatto che non tutte le innovazioni tecnologiche sono destinate ad avere successo. Persino alcuni metodi utilizzati da tempo per mitigare i disastri, come la pianificazione urbanistica, non sono largamente adoperate: soltanto 12 stati incorporano i necessari strumenti nelle loro norme di pianificazione. Questi sono maggiormente stati che hanno subito grosse perdite, come la California, la Florida e la North Carolina, non altri stati che sono comunque a rischio.
La protezione civile negli Stati Uniti e in Italia: alcune differenze
Come tanti altri paesi, l'Italia guarda spesso all'esperienza americana per trovare ispirazione e novità nel campo della protezione civile. Mentre la FEMA offre una ricca fonte di queste due qualità, alcune differenze possono impedire il trasferimento della sua esperienza oltreoceano. Per primo l'ovvia differenza delle dimensioni del problema fisico dei disastri in Italia e America del Nord.
Secondo, anche se la struttura dell'amministrazione Italiana è dotata di tanti elementi federalistici, il rapporto tra i vari livelli di governo in una repubblica federale come gli Stati Uniti è diverso, e quindi diversa è anche la spartizione delle responsabilità per la protezione civile.
Il terzo punto si riferisce alle differenze culturali tra i due paesi. La cultura statunitense accetta facilmente le giustificazioni finanziarie come incentivi per mitigare la vulnerabilità ma non tollera con facilità l'interferenza da parte del governo centrale negli affari di vita. Quindi, la FEMA è costretta a combattere costantemente contro opposizioni ad un ulteriore espansione dell'attività governativa al livello federale, qualsiasi sia la motivazione, e contro una piccola ma rumorosa minoranza che è opposta ad ogni tipo di governo nazionale.
L'impiego dell'assicurazione e della tecnologia d'informazione per mitigare e gestire i disastri è molto più avanzato negli Stati Uniti che in Italia, ma d'altronde il sistema di protezione civile italiana è più flessibile e più umano di quello americano. La FEMA è costretta ad applicare criteri estremamente rigorosi di efficienza alle sue operazioni, in modo da garantire la propria sopravvivenza sotto lo scrutinio di un governo severo e implacabile nella sua ricerca di contabilità fiscale. Paradossalmente, alla fine questo stato delle cose potrebbe renderla più vulnerabile dell'analoga agenzia italiana a tagli e riduzioni dell'organico.
La protezione civile negli Stati Uniti e in Italia: somiglianze
Malgrado le differenze, ci sono anche alcune importanti somiglianze tra i sistemi di protezione civile nei due paesi. Ad esempio, entrambi devono trattare con uno sciame di catastrofi piccole e grandi che provocano perdite e costi che aumentano fortemente con il passare del tempo. Entrambi devono affrontare simili problemi di gestione e mitigazione dei disastri. Li affrontano con strutture centralizzate che nel caso statunitense ha 12 funzioni di sopporto e in quello italiano ne dispone di 14. E infine lo spirito animatore, gli obiettivi principali e molti dei metodi usati per raggiungere le mete della sicurezza nazionale sono simili tra i due paesi. In base a questo c'è il presupposto per un futuro scambio di idee e metodologie.
Per concludere, la FEMA è la promotrice di molte iniziative sulla mitigazione del rischio e la riduzione dei disastri, comprese iniziativi per migliorare la pianificazione urbanistica e potenziare le norme di costruzione. Essa ha recentemente inaugurato un programma nazionale di cartografia del rischio sismico, intitolato HAZUS (HAZards in the United States), che è disponibile su CD-ROM, e il Progetto Impatto, un piano cooperativo per migliorare la sicurezza di particolari comuni a rischio.
L'approccio della FEMA
La FEMA è guidata da una filosofia che cerca di cambiare la cultura nazionale di protezione civile in modo tale che, invece di rispondere retrospettivamente ai disastri, cerca attivamente di evitare che essi avvengano in primo luogo. Secondo gli esperti, un dollaro speso sulla prevenzione recupera 2 o 3 dollari sui danni evitati. Un altro principio, in questo caso da rispettare per via di una legge, viene specificato dalla Federal Register, la Gazzetta Ufficiale statunitense: "l'assistenza federale viene erogata soltanto nei casi in cui le apposite misure scritte di protezione civile sono state adottate dai governi statali prima della dichiarazione del disastro" (63(24): 5895-7, 1997).
La metodologia utilizzata dalla FEMA è basata sul principio della gestione comprensiva di un'emergenza, secondo il quale i quattro elementi del "ciclo dei disastri", mitigazione, preparazione, risposta e ricostruzione, vengono affrontati in modo coerente e integrato, tale da aumentare la resistenza delle comunità alle catastrofi. Si adopera l'approccio polivalente (la all-hazards approach) con una pianificazione generica che affronta l'intera gamma di rischi e ogni tipo di pericolosità che può affliggere un singolo territorio. Così si evita di raddoppiare le iniziative di soccorso e si garantisce un adeguato livello di protezione.
È compito della FEMA di coordinare le risorse nazionali della protezione civile ed incoraggiare la collaborazione tra le tante agenzie che partecipano nelle emergenze e la mitigazione del disastri.
Come la FEMA affronta un disastro in atto
Quando avviene un disastro la FEMA mette in moto diverse unità di sopporto, compresi i centri nazionali per il coordinamento delle emergenze, per le telecomunicazioni, per lo smistamento di materiali e manodopera, e per la teleregistrazione delle richieste per assistenza tempestiva. Si utilizza anche il premiato sito della World Wide Web http://www.fema.gov/, il quale ha registrato durante i più recenti disastri fino a 2 milioni di visitatori a settimana. Un ufficio di rappresentanza della FEMA viene allestito nella zona disastrata e vengono lanciati un bollettino d'informazione e una stazione radio per trasmettere messaggi di soccorso al pubblico. Inoltre, la FEMA gestisce alcuni servizi mobili, quali un'unità multiagenzia di gestione dei soccorsi, un'unità di assistenza medica, un sistema mobile di telecomunicazioni, una navetta aerea per muovere materiali e personale.
Negli Stati Uniti i governatori dei singoli stati e territori hanno la principale responsabilità per il soccorso dei grandi disastri. Essi possono richiedere 3 tipi di aiuto dalla FEMA: l'assistenza a singole persone tramite i prestiti, le sovvenzioni, la stanziamento di alloggi provvisori, gli sgravi fiscali, e alcune misure contro la disoccupazione; l'assistenza generica a stati, contee o gruppi di persone tramite fondi destinati al ripristino dell'infrastruttura; i fondi dedicati alla mitigazione delle catastrofi al livello statale o locale.
In media la FEMA risponde a 35 grandi disastri all'anno e fornisce assistenza diretta a circa 100.000 persone provenienti da circa 200 contee. Nel 1996, un anno di impegni particolarmente pesanti, l'aiuto è stato portato a 37 stati, 2 territori e il Distretto di Columbia. Le operazioni di emergenza della FEMA hanno avuto bisogno della dichiarazione, da parte di Presidente Clinton, di 40 stati di calamità e 8 stati di emergenza. Nel '96 la FEMA ha distribuito $513 milioni tra 377,342 persone senza tetto e ha speso $730 milioni sul restauro di servizi urbani. Per spegnere incendi boschivi 75 sovvenzioni sono stati erogate a 10 stati. Per di più, 22.000 case situate su pianure alluvionabili sono state acquistate e abbattute oppure smantellate e ricostruite in luoghi meno pericolosi. Sul fronte dell'informazione, oltre a computerizzare la banca dati nazionale sulle alluvioni, la FEMA ha pubblicato parecchi bollettini e manuali di protezione civile. Per incoraggiare la pianificazione del disastro al livello delle singole famiglie, ha distribuito gratis al pubblico un milione di copie di una videocassetta intitolata Preparatevi a sopravvivere.
Il Programma Nazionale di Assicurazione Contro le Alluvioni
Uno dei punti forti della mitigazione della FEMA è il programma nazionale di assicurazione contro le alluvioni (National Flood Insurance Program, NFIP). Quando negli anni '30 i danni dovuti alle alluvioni furono assicurati dal settore privato diverse compagnie andarono in fallimento a causa delle massicce perdite causate da una serie di rovinose esondazioni. Dopo un lungo iato, il progressivo rifiuto delle compagnie private di assicurare gli immobili contro le alluvioni ha spinto il governo federale a sponsorizzare uno schema per coprire il rischio di danno dovuto alle alluvioni. Nato nel 1969 e riqualificato nel 1974, il NFIP è cresciuto così tanto che, nel 1997, 3,8 milioni di proprietari erano assicurati per un totale di $422 miliardi.
Polizze sono state emesse in 18.700 comuni alluvionabili, ma l'assicurazione è disponibile soltanto a proprietari che prendono misure speciali per ridurre i rischi, in linea con le mappe dei terreni alluvionabili compilate e pubblicate dalla FEMA. A questo proposito, ben 910 comuni vantano di sconti sui premi perché hanno raggiunto un livello eccellente di riduzione dei rischi. Per incoraggiare questa tendenza, la FEMA può pagare fino al 75% del costo delle opere di mitigazione delle alluvioni. Un ulteriore incentivo, di carattere più negativo, avviene dal fatto che per legge la FEMA non può erogare fondi dalle casse federali a proprietari che avrebbero dovuto iscriversi nel NFIP ma che non l'hanno fatto.
Economicamente la NFIP viene mantenuto interamente dai premi derivati dalle polizze. Comunque, nel caso di un grande disastro del tipo che necessita di rimborsi eccezionali, la FEMA può potenziare la NFIP fino a $1 miliardo con fondi dalla tesoreria nazionale. Tuttavia, malgrado il suo successo attuale, gli economisti non considerano la NFIP fiscalmente sicuro, proprio a causa del rischio pendente di un grossissimo disastro alluvionale.
Il "Progetto Impatto"
Una delle iniziative più recenti della FEMA è il "Progetto Impatto", uno schema per diffondere la cultura della mitigazione al livello locale in tutta la nazione. Esso comprende una campagna per aumentare la sensibilità del pubblico al problema dei disastri, e un manuale sulle tecniche di mitigazione. Il progetto promuove piani comunali di riduzione dei rischi di calamità e ha allestito in una serie di comuni una collaborazione tra enti federali, pubblico generale e settore privato a favore dell'abbassamento del rischio. A partire da 3 comuni (negli stati di Florida, Mississippi e Washington), il progetto si è man mano esteso ad ogni stato, e da luogo a collaborazioni tra governo, residenti, rappresentanti di banche, istituti di credito, agenzie immobiliari, assicuratori e imprese edili, i quali scelgono insieme le misure da prendere per rendere le loro comunità più sicure.
I problemi della FEMA
Da questa descrizione è chiaro che la risposta federale ai disastri negli Stati Uniti è esemplare, tale da fornire un modello seguito in tanti altri paesi. Ma i problemi non mancano. Per primo, i disastri in America vengono affrontati preferenzialmente ai livelli statali e locali, non al livello nazionale, e il grado di preparazione e di impegno alla protezione civile varia moltissimo tra i singoli stati e comuni. In genere, gli stati, le contee e i comuni hanno una certa carenza di risorse, dovuta al fatto che il nuovo federalismo gli ha scaricato addosso molte delle responsabilità originalmente sostenute dal governo federale. In ogni caso, il comando maggiore della protezione civile tocca ai governatori degli stati oppure ai sindaci di città, non alla FEMA, la quale svolge per di più un ruolo di sopporto.
La FEMA è stata sia un modello di integrità fiscale che una grande innovatrice tecnologica. Comunque, è costretta a programmare gli interventi in base a disastri di media entità, non un "big one" di dimensioni eccezionali, il quale potrebbe renderla insolvente. Un ulteriore elemento di rischio viene fornito dal fatto che non tutte le innovazioni tecnologiche sono destinate ad avere successo. Persino alcuni metodi utilizzati da tempo per mitigare i disastri, come la pianificazione urbanistica, non sono largamente adoperate: soltanto 12 stati incorporano i necessari strumenti nelle loro norme di pianificazione. Questi sono maggiormente stati che hanno subito grosse perdite, come la California, la Florida e la North Carolina, non altri stati che sono comunque a rischio.
La protezione civile negli Stati Uniti e in Italia: alcune differenze
Come tanti altri paesi, l'Italia guarda spesso all'esperienza americana per trovare ispirazione e novità nel campo della protezione civile. Mentre la FEMA offre una ricca fonte di queste due qualità, alcune differenze possono impedire il trasferimento della sua esperienza oltreoceano. Per primo l'ovvia differenza delle dimensioni del problema fisico dei disastri in Italia e America del Nord.
Secondo, anche se la struttura dell'amministrazione Italiana è dotata di tanti elementi federalistici, il rapporto tra i vari livelli di governo in una repubblica federale come gli Stati Uniti è diverso, e quindi diversa è anche la spartizione delle responsabilità per la protezione civile.
Il terzo punto si riferisce alle differenze culturali tra i due paesi. La cultura statunitense accetta facilmente le giustificazioni finanziarie come incentivi per mitigare la vulnerabilità ma non tollera con facilità l'interferenza da parte del governo centrale negli affari di vita. Quindi, la FEMA è costretta a combattere costantemente contro opposizioni ad un ulteriore espansione dell'attività governativa al livello federale, qualsiasi sia la motivazione, e contro una piccola ma rumorosa minoranza che è opposta ad ogni tipo di governo nazionale.
L'impiego dell'assicurazione e della tecnologia d'informazione per mitigare e gestire i disastri è molto più avanzato negli Stati Uniti che in Italia, ma d'altronde il sistema di protezione civile italiana è più flessibile e più umano di quello americano. La FEMA è costretta ad applicare criteri estremamente rigorosi di efficienza alle sue operazioni, in modo da garantire la propria sopravvivenza sotto lo scrutinio di un governo severo e implacabile nella sua ricerca di contabilità fiscale. Paradossalmente, alla fine questo stato delle cose potrebbe renderla più vulnerabile dell'analoga agenzia italiana a tagli e riduzioni dell'organico.
La protezione civile negli Stati Uniti e in Italia: somiglianze
Malgrado le differenze, ci sono anche alcune importanti somiglianze tra i sistemi di protezione civile nei due paesi. Ad esempio, entrambi devono trattare con uno sciame di catastrofi piccole e grandi che provocano perdite e costi che aumentano fortemente con il passare del tempo. Entrambi devono affrontare simili problemi di gestione e mitigazione dei disastri. Li affrontano con strutture centralizzate che nel caso statunitense ha 12 funzioni di sopporto e in quello italiano ne dispone di 14. E infine lo spirito animatore, gli obiettivi principali e molti dei metodi usati per raggiungere le mete della sicurezza nazionale sono simili tra i due paesi. In base a questo c'è il presupposto per un futuro scambio di idee e metodologie.
